全國人大代表建議進一步修訂《水污染防治法》“水十條”這樣改更完善？
在正在舉行的全國兩會上，全國人大代表、上海市環(huán)保局局長張全在接受記者采訪時表示，為推動“水十條”各項目標和任務(wù)全面完成，切實改善水環(huán)境質(zhì)量，《水污染防治法》急需盡快修改完善。
2016年12月19日，《水污染防治法修正案(草案)》(以下簡稱“修正案草案”)正式亮相，提請十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議。修正案草案全面對接“水十條”，銜接修訂后的《環(huán)境保護法》，進一步完善總量控制與排污許可、飲用水安全保障等水污染防治制度，加大了處罰力度，具有較強的針對性。“但還存在社會共治的理念未充分體現(xiàn)、跨行政區(qū)的流域管理協(xié)調(diào)機制未建立、水資源價格機制和污染治理機制不完善等問題。”張全表示。
水環(huán)境保護需要全社會共同參與
水資源、水環(huán)境都屬于公共產(chǎn)品，保護水環(huán)境人人有責(zé)。過去，解決水污染問題主要靠環(huán)保部門通過末端治理推動，實踐證明，并未能從根本上遏制水環(huán)境惡化。張全建議從政府、企業(yè)和社會3個層面進一步細化各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。他提出，在產(chǎn)業(yè)準入、信息公開和應(yīng)急管理等方面強化政府責(zé)任;強化企業(yè)方面的治污主體責(zé)任，進一步明確其污染預(yù)防治理、環(huán)境信息公開和損害擔責(zé)等方面的責(zé)任;社會方面主要發(fā)揮公眾和社會組織的作用，鼓勵公眾厲行節(jié)水生活消費方式。
一條跨省河道，上游A省水環(huán)境功能區(qū)IV類，下游B省的水環(huán)境功能區(qū)II類，如何實施有效保護?有環(huán)境執(zhí)法人員坦言，目前流域監(jiān)管尚未形成合力，在跨區(qū)域界面來水水質(zhì)上，對有毒有害物質(zhì)的監(jiān)測不到位，信息共享機制有待改進，針對水質(zhì)超標的整改計劃落實不力，造成糾紛不斷。一旦發(fā)生污染事故，跨區(qū)域的生態(tài)補償又難以兌現(xiàn)。張全認為，我國缺乏統(tǒng)一的流域發(fā)展和保護規(guī)劃，各地未從流域整體出發(fā)，統(tǒng)籌優(yōu)化整個流域產(chǎn)業(yè)布局，限制自身重污染行業(yè)發(fā)展。“這些問題的核心是現(xiàn)有的流域管理機構(gòu)難以起到跨行政區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，跨行政區(qū)的流域聯(lián)防聯(lián)控體制機制和管理制度不健全、不到位。”
值得借鑒的是，為應(yīng)對重污染天氣，長三角、京津冀等地區(qū)建立了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機構(gòu)，環(huán)境保護部部際聯(lián)席會議發(fā)揮了組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用。“這一做法可以推廣，通過水污染防治法修訂將流域聯(lián)防聯(lián)控制度化，有效統(tǒng)籌跨省流域的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，建立起國家層面的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機構(gòu)。”張全建議，在修正案草案第三章“水污染防治的監(jiān)管”中增加一條，規(guī)定“國家建立跨省流域水污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌跨省流域的發(fā)展和保護規(guī)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃定及重大污染事故應(yīng)對，督促地方政府完成規(guī)劃確定的水環(huán)境保護目標任務(wù)。流域水污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機制，由環(huán)境保護部會同有關(guān)部門組織實施。”
對于跨省流域水污染生態(tài)補償制度缺失問題，他建議增加一條：“對跨省界水體斷面未達到水污染防治規(guī)劃確定的水環(huán)境保護質(zhì)量目標要求，并造成下游水污染損失的，上游省級政府應(yīng)當對下游的直接經(jīng)濟損失給予補償。對下游地區(qū)因特殊的水環(huán)境質(zhì)量要求，需要上游地區(qū)限制開發(fā)建設(shè)或者采取專門的生態(tài)保護措施的，下游地區(qū)應(yīng)當對上游地區(qū)給予適當補償。”
完善政策和市場環(huán)境，加快水價改革
近年來，盡管我國水資源的價格體系在逐步完善，水價也多次調(diào)整。但是有專家指出，目前排污收費的征收標準普遍較低，遠低于生產(chǎn)或治理成本，水價并未真實反映水資源價值和市場供求關(guān)系。
在水污染治理領(lǐng)域，城鎮(zhèn)污水處理等環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)項目主要依靠國家和地方財政投入。但是，由于投入能力有限，水污染治理雖然取得了一定成效，但并不顯著。地方在推進環(huán)境污染第三方治理和PPP模式時因合法權(quán)益保障不足、法律責(zé)任界定不清、缺乏退出機制等諸多原因，社會資本觀望居多，項目落地實施較難。
為此，張全建議，加快水價改革，優(yōu)化水資源費、污水處理費、環(huán)境稅(排污收費)在綜合水價中的結(jié)構(gòu)。比如全面實行居民階梯水價制度和非居民用水超定額、超計劃累進加價制度，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，通過經(jīng)濟杠桿引導(dǎo)節(jié)約用水。調(diào)整污水處理費標準，不低于污水和污泥實際處置成本，確保水價全面體現(xiàn)環(huán)境治理成本。加快推進排污收費向環(huán)境保護稅征收的平穩(wěn)過渡。同時，積極引導(dǎo)社會資本進入水污染治理市場，合理劃分政府與市場邊界，明確水污染治理投入主體和職責(zé)分工。
張全提出，可在修正案草案第三章“水污染防治的監(jiān)管”中增加兩條。
一是“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者可以委托具有相應(yīng)能力的第三方機構(gòu)運營其污染治理設(shè)施或者實施污染治理。委托第三方機構(gòu)運營其污染治理設(shè)施或者實施污染治理的，應(yīng)當簽訂委托治理合同，并按照規(guī)定向環(huán)保部門報告。接受委托的第三方機構(gòu)應(yīng)當遵守環(huán)境保護法律、法規(guī)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求，履行委托治理合同約定的義務(wù)。排污單位委托第三方機構(gòu)運營其污染治理設(shè)施或者實施污染治理的，不免除排污單位的法律責(zé)任。違反本條款規(guī)定，接受委托的第三方機構(gòu)，未按照法律、法規(guī)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求實施污染治理，或者在實施污染治理中弄虛作假的，由縣級以上人民政府環(huán)保部門責(zé)令改正，處罰款。”
二是“環(huán)保部門應(yīng)當按照規(guī)定采集、記錄企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、第三方機構(gòu)等企業(yè)及相關(guān)負責(zé)人環(huán)境信用信息，并定期進行信用評價。環(huán)境信用信息應(yīng)當通過政府網(wǎng)站等方式向社會公開，同時記入社會誠信檔案。環(huán)保部門應(yīng)當會同相關(guān)行政管理部門建立環(huán)境信用獎懲機制，將環(huán)境信用信息作為行政監(jiān)管的依據(jù)。”
強化《水污染防治法》和《水法》的銜接
《水污染防治法》與《水法》的銜接問題由來已久。在2008年修訂水污染防治法時，就已經(jīng)被注意到。張全認為，從統(tǒng)籌水資源和水環(huán)境管理、改變部門立法弊端的長遠角度考慮，修正案草案還要在水功能區(qū)管理和相關(guān)法律責(zé)任設(shè)定上，繼續(xù)做好銜接工作。他建議，修訂要順應(yīng)我國行政管理體制改革要求，借鑒發(fā)達國家先進經(jīng)驗，提前開展“清潔水法”立法研究，以推進水資源和水環(huán)境一體化管理。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，違法成本低、守法成本高的問題被反復(fù)提及，可以說，違法成本低是企業(yè)從事違法行為的內(nèi)在動力，是環(huán)境違法普遍的主要原因。在目前的法律責(zé)任體系下，對環(huán)境違法企業(yè)仍以追究行政責(zé)任為主。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度缺位，“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的困局長期存在。“環(huán)境污染成本外部化、環(huán)境資源生態(tài)功能價值未得到重視，使得企業(yè)缺乏主動治污的動力。”張全說。
黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴格實行賠償制度。2015年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，并已在吉林等7省(市)開展改革試點。
張全認為，應(yīng)及時總結(jié)試點實踐經(jīng)驗，在修正案草案中將水生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任制度法制化，將企業(yè)違法成本內(nèi)部化，切實提高違法成本。“根據(jù)‘環(huán)境有價、損害擔責(zé)’的原則，建立以水環(huán)境損害賠償、生態(tài)修復(fù)為基礎(chǔ)的法律責(zé)任體系。”
張全建議，在修正案草案第七章“法律責(zé)任”中增加一條：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反環(huán)境法律、法規(guī)規(guī)定，除依法承擔相應(yīng)的行政、民事侵權(quán)和刑事責(zé)任外，造成環(huán)境損害或者生態(tài)破壞的，還應(yīng)當承擔相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任？h級以上人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，應(yīng)當對相關(guān)賠償義務(wù)人提起索賠。賠償義務(wù)人應(yīng)當對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，實施貨幣賠償，用于替代修復(fù)。”
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