山東日照一養(yǎng)殖戶(hù)利用滲坑排放污染物被行政拘留
當(dāng)前未達(dá)到規(guī)；瘶(biāo)準(zhǔn)的中小養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)戶(hù)不配套建設(shè)或不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施，養(yǎng)殖污水糞便直排外部環(huán)境等現(xiàn)象仍然存在。
實(shí)踐中，對(duì)規(guī)模以下養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)戶(hù)的具體監(jiān)管責(zé)任在屬地政府，目前沒(méi)有明確法律法規(guī)限定其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，環(huán)保部門(mén)基本不直接辦理這類(lèi)案件，多轉(zhuǎn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道通過(guò)說(shuō)服教育或其他方式解決，難以取得良好效果。
那么，規(guī)模以下養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)戶(hù)違法排污案件應(yīng)該怎么查處？如何認(rèn)定規(guī)模化？如何作出行政處罰？
山東省日照市環(huán)保部門(mén)查處了一起不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施利用滲坑逃避監(jiān)管排放污染物的案件，具有典型性和代表性。
■基本案情
2016年7月22日，日照市環(huán)保局東港環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)對(duì)某肉鴨養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)戶(hù)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該養(yǎng)殖戶(hù)雖采用生物墊料發(fā)酵床，但因管理不善，致使墊料變質(zhì)、菌種死亡，已無(wú)法起到分解養(yǎng)殖糞便的作用。大量養(yǎng)殖污水、糞便未經(jīng)處理，通過(guò)溝渠匯集至東南角的簡(jiǎn)易土坑中。土坑既未采取硬化、防滲處理，也未建設(shè)遮雨棚等配套設(shè)施，由南側(cè)暗渠連通至下游河流，F(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)雖未在排放中，但暗渠中有明顯污水流淌痕跡。
經(jīng)取樣監(jiān)測(cè)，該土坑中廢水COD為3.46×103mg/L，氨氮為968mg/L，均超過(guò)《山東省半島流域水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB37/676-2007）中規(guī)定的COD≤50mg/L，氨氮≤5mg/L的標(biāo)準(zhǔn)。
依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條第四款、《水污染防治法》第二十二條第二款規(guī)定，日照市環(huán)保局對(duì)該養(yǎng)殖場(chǎng)不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施、養(yǎng)殖廢棄物通過(guò)滲坑直接外排的違法行為進(jìn)行立案調(diào)查，并責(zé)令該養(yǎng)殖場(chǎng)立即停止排污，消除環(huán)境污染。
2016年8月19日，日照市環(huán)保局依據(jù)《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第五條規(guī)定，將案件移送公安機(jī)關(guān)，日照市公安局東港分局對(duì)該養(yǎng)殖場(chǎng)負(fù)責(zé)人依法作出行政拘留10日的處理決定。
■相關(guān)法律問(wèn)題
一、怎樣認(rèn)定規(guī)；
2014年1月1日起施行的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（國(guó)務(wù)院令第643號(hào)）是現(xiàn)行針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染治理的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，其中第四十三條明確規(guī)定：“畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的具體規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)人民政府確定。”
按照《山東省畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中關(guān)于畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)適用規(guī)模的界定，肉鴨養(yǎng)殖規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)為1.5萬(wàn)只（按存欄數(shù)計(jì)），而涉案養(yǎng)殖場(chǎng)存欄僅6500只左右，未達(dá)到規(guī)；瘶(biāo)準(zhǔn)。
二、如何作出行政處罰？
《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第二條規(guī)定：“本條例適用于畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的養(yǎng)殖污染防治。”表明該法適用范圍為規(guī)；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)！端廴痉乐畏ā返谒氖艞l：“畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無(wú)害化處理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證污水達(dá)標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境。”表明該條款適用范圍亦為規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)。
同時(shí)，《水污染防治法》第七十六條第八款規(guī)定：“利用滲井、滲坑、裂隙或者溶洞排放、傾倒含有有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款。”該條款所指“含病原體的污水或其他廢棄物”現(xiàn)階段缺乏明確法律界定，難以直接用于畜禽養(yǎng)殖污染案件中。
《固體廢物污染環(huán)境防治法》中未對(duì)農(nóng)業(yè)、畜禽養(yǎng)殖業(yè)固體廢物處置做出明確規(guī)定。
綜上，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)現(xiàn)階段對(duì)規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)戶(hù)污染環(huán)境無(wú)法依法做出罰款等行政處罰。
三、如何移送公安機(jī)關(guān)？
公安部、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局印發(fā)的《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法適用于縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)辦理尚不構(gòu)成犯罪，依法作出行政處罰決定后，仍需要移送公安機(jī)關(guān)處以行政拘留的案件。”
因此，對(duì)違法行為已做出處罰決定，是向公安機(jī)關(guān)移送的前置條件。在本案中，日照市環(huán)保局做出的“責(zé)令停止排污”行政命令，不屬于《行政處罰法》規(guī)定的處罰類(lèi)型。
但是根據(jù)公安部治安管理局編寫(xiě)的《<行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法>理解與適用》釋義，“在實(shí)踐中，對(duì)違法行為做出的處理雖不屬于《行政處罰法》規(guī)定的處罰類(lèi)型，但只要有專(zhuān)門(mén)的文書(shū)，并加蓋縣級(jí)以上部門(mén)公章的，應(yīng)視為已作出行政處罰決定。”
針對(duì)該養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)戶(hù)不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施、養(yǎng)殖廢棄物通過(guò)滲坑直接外排的違法事實(shí)，可以將“責(zé)令停止排污”視為行政處罰措施，并依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條第三款移送公安機(jī)關(guān)。
■案件啟示
根據(jù)山東省委、省政府2016年6月制定下發(fā)的《各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門(mén)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)（試行）》，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治，已明確屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府工作職責(zé)。
實(shí)踐中，各地多通過(guò)劃定養(yǎng)殖區(qū)、統(tǒng)一污染治理設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、限期完成建設(shè)等措施開(kāi)展綜合整治。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道所屬基層環(huán)保機(jī)構(gòu)資源能力不足，且規(guī)模以下養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為目前無(wú)明確法律法規(guī)限定，單靠行政管理難以取得良好效果。
以本案為例，涉案養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)戶(hù)養(yǎng)殖區(qū)位于飲用水水源地會(huì)水區(qū)上游，長(zhǎng)期存在養(yǎng)殖廢水糞便直排行為，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)采取多種方式督促其改正違法行為，均未起到明顯效果，在當(dāng)?shù)匦笄蒺B(yǎng)殖污染綜合整治過(guò)程中起到負(fù)面作用。
養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)戶(hù)涉嫌“不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施”、“通過(guò)暗管排放”和“通過(guò)滲坑排放”3種違法行為，綜合考慮速辦速結(jié)和便于取證等因素，執(zhí)法部門(mén)選擇了“通過(guò)滲坑排放”這一違法事實(shí)進(jìn)行處理。
通過(guò)查處該案，有力震懾了周邊養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)戶(hù)的偷排直排行為，加快了養(yǎng)殖污染綜合整治步伐，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量改善，保障下游水源地環(huán)境安全。
《環(huán)境保護(hù)法》賦予環(huán)保部門(mén)按日計(jì)罰、移送拘留、查封扣押等手段，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員要活學(xué)活用、吃準(zhǔn)吃透、靈活掌握，以解決問(wèn)題為工作導(dǎo)向，以群眾訴求為工作重點(diǎn)，在維護(hù)環(huán)境安全、改善環(huán)境質(zhì)量的大背景下，勇于攻堅(jiān)克難、善于研究方法。
環(huán)保部門(mén)、公安機(jī)關(guān)應(yīng)該不斷完善聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，包括定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、健全信息共享機(jī)制、規(guī)范移送流程、建立會(huì)商制度等，做到執(zhí)法工作無(wú)縫銜接、充分發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)、合力打擊環(huán)境違法行為。
同時(shí)，也應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，畜禽養(yǎng)殖污染治理主體責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，健全基層環(huán)保機(jī)構(gòu)、提高基層監(jiān)管能力是解決問(wèn)題的根本途徑。
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