長江保護(hù)可借鑒密西西比河治理經(jīng)驗
大江大河的水質(zhì)保護(hù)是各國面臨的共同問題和挑戰(zhàn)。2016年1月5日，習(xí)近平總書記在推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上指出，當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。
密西西比河是美國流程最長、流域面積最廣的河流，全長3730公里，干流流經(jīng)美國10個州，整個流域覆蓋美國31個州和加拿大兩個省的部分地區(qū)，被印第安人稱為河流之父。由于未能平衡發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，美國的密西西比河曾受到嚴(yán)重污染。此后，聯(lián)邦和流域各州采取了一系列措施并取得了一定的成效。其治理經(jīng)驗對推動長江流域經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展有重要借鑒意義。
我國長江流域的環(huán)境保護(hù)面臨更大壓力。干流局域水質(zhì)下降、湖泊富營養(yǎng)化、三峽庫灣和支流水質(zhì)惡化等是長江面臨的重要水污染問題。
設(shè)立長江流域水環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)委員會。由國家相關(guān)部委和流域各省市相關(guān)部門等參與，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)長江沿岸各省市水環(huán)境保護(hù)工作，制定長江水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃、開展流域水質(zhì)和跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測等。
建立流域統(tǒng)一的水質(zhì)監(jiān)測和評價機(jī)制系統(tǒng)，為解決長江流域跨界糾紛、協(xié)調(diào)各省市利益奠定基礎(chǔ)。
在核發(fā)排污許可證過程中，要將污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為確定污染源排放限值的雙重約束，實現(xiàn)排污許可制度與水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)掛鉤。
1美國密西西比河流域水質(zhì)保護(hù)經(jīng)驗
18世紀(jì)80年代到20世紀(jì)80年代，200年間，由于土地開發(fā)等原因，密西西比河干流沿岸67%的濕地消失。流域各州過量的農(nóng)藥、營養(yǎng)物質(zhì)、工業(yè)廢水和市政污水排入密西西比河中，導(dǎo)致河流水質(zhì)嚴(yán)重惡化。同時，大量建設(shè)的水利工程造成了密西西比河水文條件的大尺度變化，直接影響了河水的流動和分配、營養(yǎng)物和有毒物質(zhì)在水和沉積物中的吸附和解吸，水體自凈能力下降。到了20世紀(jì)后期，密西西比河水質(zhì)問題已非常嚴(yán)峻。其中，氮磷富集引起的富營養(yǎng)化問題最為突出。
密西西比河水質(zhì)問題引起各方高度關(guān)注。20世紀(jì)80年代以來，聯(lián)邦和流域各州開始優(yōu)化管理政策，加強(qiáng)合作，完善流域一體化監(jiān)測和評價體系，制定減排戰(zhàn)略。形成了聯(lián)邦統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各州落實為主、多方參與的流域共治體系，有效地促進(jìn)了流域水質(zhì)的改善。2011年~2014年，流域氮平均負(fù)荷（5年滑動平均值）相對1980年~1996年的基準(zhǔn)下降了18%。
總體來說，密西西比河流域水質(zhì)保護(hù)的主要經(jīng)驗有以下6個方面：
實施排污許可制制度。自1972年《清潔水法》頒布以來，通過實施國家污染物排放消除制度（NPDES）許可證項目，美國建立了以基于最佳可行技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的排污許可證制度。實施這一制度也成為密西西比河流域點源污染控制的最主要手段，使密西西比河流域的工業(yè)和市政等點源污染得到有效控制。密西西比河沿岸各州的污染控制局、自然資源局或者環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)各州排污許可和水質(zhì)項目，并對密西西比河沿岸的市政污水系統(tǒng)和一般工業(yè)點源進(jìn)行管理。密西西比河干流沿岸10個州的污水處理廠數(shù)量占到全美的29%。通過建設(shè)污水處理廠并實施排污許可制度，有效降低了廢水的BOD濃度，促進(jìn)了流域水質(zhì)的改善。根據(jù)美國《清潔水法》要求，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)由聯(lián)邦制定，各州、屬地和部落根據(jù)水資源的特定用途（比如飲用水、水生生物繁殖等）、聯(lián)邦水質(zhì)基準(zhǔn)和反退化原則制定水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；NPDES許可證核發(fā)過程中，當(dāng)受納水體為受損水體時，需通過實施最大日負(fù)荷總量（TMDL）計劃制定基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的NPDES許可證排放限值。但目前，沿岸各州制定的密西西比河各段的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，這已影響流域NPDES許可證項目進(jìn)一步推進(jìn)和水質(zhì)進(jìn)一步改善。
制定聯(lián)邦流域管理政策。20世紀(jì)80年代~90年代，美國環(huán)保局逐漸認(rèn)識到以流域為基本單元的水環(huán)境管理模式十分有效，開始在流域內(nèi)協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方力量以解決最突出的環(huán)境問題。1996年，美國環(huán)保局頒布了《流域保護(hù)方法框架》，通過跨學(xué)科、跨部門聯(lián)合，加強(qiáng)社區(qū)之間、流域之間的合作來治理水污染。框架實施過程中，結(jié)合排污許可證發(fā)放管理、水源地保護(hù)和財政資金優(yōu)先資助項目篩選，有效地提高了管理效能。
建立跨州協(xié)調(diào)機(jī)制。為加強(qiáng)聯(lián)邦部門及密西西比河流域各州間的協(xié)調(diào)合作，1997年，美國環(huán)保局牽頭成立了密西西比河/墨西哥灣流域營養(yǎng)物質(zhì)工作組（以下簡稱富營養(yǎng)化工作組），參與部門包括美國環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部、商務(wù)部、陸軍工程兵團(tuán)和12個州的環(huán)保農(nóng)業(yè)部門。下設(shè)協(xié)調(diào)委員會、跨部門的戰(zhàn)略評價小組、科學(xué)評估和支持委員會，以及生態(tài)系統(tǒng)/流域管理委員會等工作機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)委員會的職責(zé)是促進(jìn)各分委會和工作小組的溝通和協(xié)作，并為富營養(yǎng)化工作組的行動提供建議。富營養(yǎng)化工作組成員每年需參加至少兩三次工作組會議，并為工作組或委員會的活動提供人員和資金支持。協(xié)調(diào)委員會成員需每年參加4次協(xié)調(diào)委員會會議并為協(xié)調(diào)委員會的活動提供人員和資金支持。由于農(nóng)業(yè)面源污染對富營養(yǎng)化的重要影響，在富營養(yǎng)化工作組和協(xié)調(diào)委員會中，農(nóng)業(yè)面源控制主管部門美國農(nóng)業(yè)部的代表人數(shù)最多。此外，相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還包括密西西比河上游流域協(xié)會、密西西比河下游保護(hù)委員會等。
制定專項國家行動計劃。為控制密西西比河/墨西哥灣流域的非點源污染，2001年，富營養(yǎng)化工作組發(fā)布了2001行動計劃，主要是控制流域的氮排放（未對磷提出控制要求）。2006年~2007年，美國環(huán)保局的評估發(fā)現(xiàn)，要實現(xiàn)行動計劃2015年將墨西哥灣缺氧區(qū)域減少到5000平方公里以下的目標(biāo)，沿岸總氮和總磷排放量均需至少減少45%。2008年，富營養(yǎng)化工作組修訂了行動計劃，要求流域內(nèi)12個州制定氮和磷減排戰(zhàn)略。2015年，富營養(yǎng)化工作組將2001行動計劃的2015年目標(biāo)推遲到了2035年，并設(shè)立了到2025年降低氮和磷負(fù)荷20%的過渡目標(biāo)（以1980年~1996年平均負(fù)荷為基準(zhǔn)）。
截至2015年1月，12個州已全部完成減排戰(zhàn)略的起草或制定。各州減排戰(zhàn)略的控制措施主要包括：制定和實施TMDL計劃、制定標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)非點源和點源污染控制等。明尼蘇達(dá)州的營養(yǎng)物質(zhì)減排戰(zhàn)略提出到2025年營養(yǎng)物質(zhì)污染負(fù)荷降低20%，到2040年降低40%的目標(biāo)。通過實施NPDES許可證，明尼蘇達(dá)州丕平湖流域的588個廢水排放源的磷排放負(fù)荷已從2000年的1591噸降低到2013年的353噸。
加強(qiáng)聯(lián)邦部門合作和資金投入。解決密西西比河流域的水污染問題涉及多個聯(lián)邦部門，包括美國環(huán)保局、地質(zhì)調(diào)查局、農(nóng)業(yè)部和內(nèi)政部等。為加強(qiáng)部門間的協(xié)作，主要有關(guān)部門均參與了密西西比河的流域機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)機(jī)制充分體現(xiàn)了部門職責(zé)，比如，雖然富營養(yǎng)化工作組由美國環(huán)保局牽頭，但因農(nóng)業(yè)面源污染是密西西比河營養(yǎng)物質(zhì)和底泥污染的重要來源，美國農(nóng)業(yè)部是控制農(nóng)業(yè)面源的主要聯(lián)邦部門，所以富營養(yǎng)化工作組中美國農(nóng)業(yè)部的代表人數(shù)多于美國環(huán)保局。
2009年~2013年，美國環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部和內(nèi)政部等累計投入70多億美元用于密西西比河流域12個州的非點源污染控制和營養(yǎng)物質(zhì)監(jiān)測。具體包括：美國環(huán)保局提供約24億美元支持流域12個州的營養(yǎng)物質(zhì)減排戰(zhàn)略制定、NPDES許可證管理等；美國農(nóng)業(yè)部投入約50億美元支持流域12個州的自愿保護(hù)項目，推動流域各州開展最佳管理實踐，降低徑流引起的營養(yǎng)物質(zhì)和底泥污染；美國內(nèi)政部2010年在流域營養(yǎng)物質(zhì)和濕地監(jiān)測領(lǐng)域投資約0.6億美元等。為支持長期的減排任務(wù)，明尼蘇達(dá)州建立了長達(dá)25年的資金保障機(jī)制，用于監(jiān)測和評估、流域修復(fù)和保護(hù)戰(zhàn)略、地下水和飲用水保護(hù)、非點源污染控制等方面。
完善流域監(jiān)測和評價體系。開展系統(tǒng)和協(xié)同一致的水質(zhì)監(jiān)測和評價是提高對流域水質(zhì)與污染負(fù)荷關(guān)系認(rèn)識的基礎(chǔ)，也是協(xié)調(diào)各州利益及制定流域保護(hù)規(guī)劃和方案的重要基礎(chǔ)。為支持開展系統(tǒng)和協(xié)同一致的水質(zhì)監(jiān)測，在富營養(yǎng)化工作組的協(xié)調(diào)下，美國地質(zhì)調(diào)查局、美國環(huán)保局、國家水質(zhì)監(jiān)測委員會和美國農(nóng)業(yè)部合作建立了水質(zhì)門戶網(wǎng)站。整合了聯(lián)邦、州、部落和地方400多個管理部門的公開數(shù)據(jù)，為長期監(jiān)測流域水質(zhì)和富營養(yǎng)化情況提供了有力保障。2012年，富營養(yǎng)化工作組設(shè)立密西西比河流域監(jiān)測協(xié)作項目，由美國地質(zhì)調(diào)查局牽頭，通過各州和聯(lián)邦部門協(xié)作，利用長期監(jiān)測數(shù)據(jù)評估氮磷減排情況。目前，已收集了自2000年以來，覆蓋12個州48個機(jī)構(gòu)的67萬條歷史數(shù)據(jù)。
2對加強(qiáng)長江流域水環(huán)境保護(hù)的建議
長江是我國的母親河，流域面積180萬平方公里，約占全國陸地總面積的20%，是我國重要的農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市集聚區(qū)，也是重要的自然保護(hù)區(qū)分布區(qū)。2014年，長江經(jīng)濟(jì)帶9省兩市GDP為284689億元，占全國同期的44%。
與密西西比河類似，長江是我國重要的飲用水水源、航運通道和河流生態(tài)系統(tǒng)，在國民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位。從流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，兩個流域沿岸地區(qū)的單位面積GDP相當(dāng)。但是，長江流域的點源污染還未得到有效控制，農(nóng)業(yè)面源污染日益嚴(yán)重。而且，將密西西比河沿岸10個州與長江經(jīng)濟(jì)帶9省兩市比較，長江流域的人口密度是密西西比河流域的7倍。我國長江流域的環(huán)境保護(hù)面臨更大壓力。干流局域水質(zhì)下降、湖泊富營養(yǎng)化、三峽庫灣和支流水質(zhì)惡化等是長江面臨的重要水污染問題。
鑒于此，筆者建議，應(yīng)借鑒美國密西西比河流域的水環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗，樹立從中央到地方的流域共治管理思路，加強(qiáng)長江流域水環(huán)境保護(hù)。
首先，設(shè)立長江流域水環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)委員會。由國家相關(guān)部委和流域各省市相關(guān)部門等參與，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)長江沿岸各省市水環(huán)境保護(hù)工作，制定長江水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃、開展流域水質(zhì)和跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測等。
其次，完善長江流域水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)和評價機(jī)制。建立流域統(tǒng)一的水質(zhì)監(jiān)測和評價機(jī)制系統(tǒng)，為解決長江流域跨界糾紛、協(xié)調(diào)各省市利益奠定基礎(chǔ)。包括：整合和完善長江流域水質(zhì)監(jiān)測和評價系統(tǒng)，整合環(huán)保部門、水利部門和農(nóng)業(yè)部門及長江流域各省的監(jiān)測數(shù)據(jù)，建立涵蓋水質(zhì)、水量和污染源信息的監(jiān)測信息共享平臺；基于監(jiān)測數(shù)據(jù)，定期對長江流域的水質(zhì)進(jìn)行評價，并確定長江流域各功能區(qū)和跨界斷面的水質(zhì)目標(biāo)；流域各省根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各功能區(qū)和跨界斷面的水質(zhì)目標(biāo)，制定本地區(qū)的具體保護(hù)規(guī)劃和實施方案。
第三，在長江流域保護(hù)規(guī)劃和政策制定中緊抓流域污染源控制。在制定長江流域保護(hù)規(guī)劃和實施方案過程中，圍繞水環(huán)境質(zhì)量改善這個核心目標(biāo)，按照水文地理條件，科學(xué)劃定流域管理范圍。集中流域內(nèi)相關(guān)政府部門、工業(yè)企業(yè)、農(nóng)民、研究機(jī)構(gòu)和公眾力量，著力解決氮磷污染等最突出的水環(huán)境問題。
建議借鑒美國TMDL計劃經(jīng)驗，長江流域水環(huán)境保護(hù)工作要將流域水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)與排污許可制度、總量控制制度的實施相統(tǒng)一？偨Y(jié)排污許可制度試點經(jīng)驗，盡快推動流域內(nèi)大范圍實施。在核發(fā)排污許可證過程中，要將污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為確定污染源排放限值的雙重約束，實現(xiàn)排污許可制度與水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)掛鉤。通過推動實施排污許可制度，控制點源污染。同時，加強(qiáng)總量控制，控制非點源污染。要將城市地表徑流和農(nóng)業(yè)面源等非點源污染納入流域管理規(guī)劃和總量控制指標(biāo)分配中，并從農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政管理等多方面做好技術(shù)引導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)激勵。充分利用各方資源控制非點源污染，通過總量控制進(jìn)一步加強(qiáng)對非點源污染排放行為的約束。
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