北京散煤治理進(jìn)入攻堅(jiān)期
在環(huán)保和煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的雙重壓力之下，散煤使用所帶來的問題受到了格外關(guān)注。近年來，為治理散煤，許多地區(qū)，尤其是京津冀等地制定了一系列的相關(guān)措施。這些地區(qū)采取了怎樣的措施？實(shí)施效果如何？從全國范圍來看，散煤治理的難點(diǎn)與關(guān)鍵又是什么？如何才能解決散煤使用帶來的問題？
從本期開始，《中國能源報(bào)》推出“關(guān)注散煤治理”系列報(bào)道，分享交流散煤治理經(jīng)驗(yàn)，探討破解散煤治理難題之法。
距離北京市確定的2017年全部取消劣質(zhì)散煤的剩余時間已經(jīng)不多。
通過一系列的行政和經(jīng)濟(jì)手段，北京市的散煤治理工作走在了全國的前列，通過散煤治理減少的污染物排放，尤其是二氧化硫的排放十分顯著。但是，在散煤治理的過程中，北京市依然面臨不少挑戰(zhàn)，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的散煤治理更是考驗(yàn)著相關(guān)各方的智慧與魄力。隨著計(jì)劃完成時間2017年的逐步臨近，北京市取消劣質(zhì)散煤的工作顯得更加緊張。
減煤換煤效果顯著
“效果顯著”是諸多業(yè)內(nèi)人士對北京市減煤換煤的共同評價。
目前，北京市已完成了東城區(qū)、西城區(qū)30余萬戶居民采暖清潔化和城六區(qū)5萬余蒸噸鍋爐“煤改氣”工程，基本實(shí)現(xiàn)了核心區(qū)無煤化和城六區(qū)無燃煤鍋爐。
同時，根據(jù)北京市農(nóng)委提供的數(shù)據(jù)，截至2015年底，北京市農(nóng)村地區(qū)“減煤換煤”任務(wù)已經(jīng)完成90%，總共壓減散煤近400萬噸，涉及133萬戶農(nóng)村家庭。
散煤使用數(shù)量的減少為北京大氣污染防治帶來了積極的改變。
據(jù)北京市環(huán)保局介紹，2015年北京市環(huán)境空氣中二氧化硫年平均濃度為13.5微克/立方米，遠(yuǎn)優(yōu)于國家標(biāo)準(zhǔn)。而這一數(shù)據(jù)在1998年時還是120微克/立方米。因?yàn)楹诵膮^(qū)燃煤污染的有效控制，北京市每年減少污染物排放量為煙塵3080噸、二氧化硫2618噸、氮氧化物616噸。
煤炭曾是北京的重要能源，也是造成北京大氣污染的重要來源。按照北京市發(fā)改委的統(tǒng)計(jì)，2012年，北京燃煤總量占到全市能源消耗的25.4%，當(dāng)年通過燃煤排放出的二氧化硫、二氧化氮和粉塵，分別占到全市污染物總排放的95%、25%和15%。在北京的PM2.5構(gòu)成中，燃煤排放物占到了16.7%，成為造成空氣污染的重要原因之一。
在“霧霾圍城”的壓力之下，2012年5月，北京提出壓減燃煤計(jì)劃，明確到2020年要把全市每年燃煤量從2300萬噸降至1000萬噸，相當(dāng)于壓減近6成。到2013年9月，隨著北京市“清潔空氣行動計(jì)劃”的推出，這一目標(biāo)被提前到了2017年。
在壓減燃煤過程中，散煤治理成了重點(diǎn)。散煤的使用量大面廣，使得監(jiān)管困難重重；同時散煤燃燒產(chǎn)生的污染物低空排放，對環(huán)境的污染十分明顯。
2013年，北京制定了“農(nóng)村優(yōu)質(zhì)無煙煤替代”工作規(guī)劃，按照規(guī)劃，到2017年，北京將全部取消劣質(zhì)散煤。2020年，實(shí)現(xiàn)全市平原村莊“無煤化”。
在確立了農(nóng)村優(yōu)質(zhì)無煙煤替代”工作之后，北京開展了一系列行動：
2013年9月，北京發(fā)布了《低硫散煤及制品地方標(biāo)準(zhǔn)》，旨在通過嚴(yán)格煤炭含硫量等指標(biāo)，從源頭上減少燃煤污染排放。
在推動人們使用優(yōu)質(zhì)煤方面，北京市出臺了有針對性的補(bǔ)貼政策。
同時，為了打擊劣質(zhì)散煤流入農(nóng)戶，嚴(yán)控居民和小企業(yè)購買使用劣質(zhì)燃煤，2015年，北京市印發(fā)了《北京市農(nóng)村地區(qū)劣質(zhì)民用燃煤治理工作方案》。
此外，北京市還建立了優(yōu)質(zhì)型煤的“供應(yīng)、配送、質(zhì)量監(jiān)督”三個體系，建立了29家供煤企業(yè)，確保優(yōu)質(zhì)型煤的供應(yīng)。同時組建配送隊(duì)，強(qiáng)化配送到戶，加強(qiáng)劣質(zhì)煤打擊管控，并嚴(yán)控型煤質(zhì)量。
高補(bǔ)貼成重要因素
雖然北京市散煤治理取得良好效果所依賴的因素眾多，但是不可否認(rèn)，高額的補(bǔ)貼是其中的重要一環(huán)。
據(jù)國家電網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，截至2015年底，北京市政府已經(jīng)為核心城區(qū)的38.54萬“煤改電”家庭投入超過55億元。如果要把剩下的300多萬噸散煤全部替換成電能，總成本可能高達(dá)近270億元。
公開資料顯示，北京市財(cái)政計(jì)劃2013年-2017年統(tǒng)籌落實(shí)資金478.58億元用于防治大氣污染，2014年，北京市財(cái)政統(tǒng)籌安排中央和市級大氣污染防治資金147.17億元，共涉及71個具體項(xiàng)目。通過建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，在政策目標(biāo)、工作計(jì)劃和資金總額既定的前提下，在一定程度上給予部門跨年度使用資金的靈活性，推動項(xiàng)目順利開展。
以北京市環(huán)保局為例，其通過“節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)”專項(xiàng)資金補(bǔ)貼煤煙型污染治理項(xiàng)目。2014年，北京市環(huán)保局圍繞鍋爐改造和城區(qū)煤改電等方面安排了4個項(xiàng)目，資金支出為42157.10萬元。其中燃煤鍋爐清潔能源改造項(xiàng)目26626.10萬元，東、西城“煤改電”項(xiàng)目10113.50萬元，2014年燃煤供熱中心脫銷改造項(xiàng)目5115.00萬元，東、西城區(qū)2013-2014年優(yōu)質(zhì)煤替代項(xiàng)目302.50萬元。
在農(nóng)村地區(qū)的“減煤換煤、清潔空氣”行動中，北京市、各區(qū)政府同樣出臺強(qiáng)有力的資金獎勵補(bǔ)貼措施：
在優(yōu)質(zhì)燃煤替代方面，北京市政府2013年確定減換一噸優(yōu)質(zhì)燃煤市財(cái)政獎勵200元，在此基礎(chǔ)上，區(qū)縣政府以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會逐年提高了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，目前，延慶縣補(bǔ)貼230元，平谷縣補(bǔ)貼300元，順義、密云補(bǔ)貼350元，豐臺、石景山、大興、懷柔、昌平補(bǔ)貼400元，門頭溝區(qū)470元，朝陽、海淀補(bǔ)貼500元，通州區(qū)達(dá)到650元，可觀的補(bǔ)貼有力地調(diào)動了農(nóng)戶“減煤換煤”的積極性。
在更換爐具方面，在北京市制定更換燃煤爐具市、區(qū)、農(nóng)戶各承擔(dān)1/3政策后（補(bǔ)貼上限為每臺補(bǔ)貼2100元），一些區(qū)縣加大了爐具補(bǔ)貼力度，懷柔區(qū)市區(qū)補(bǔ)貼提高到80%，通州、昌平、海淀市區(qū)補(bǔ)貼提高到90%，起到了換直燒爐限制農(nóng)戶繼續(xù)燒煙煤的作用。
在“煤改電”方面，從每年11月1日起，農(nóng)村居民即可享受谷電價格谷段享受時間增加1小時，由21：00到次日6：00；市財(cái)政、區(qū)財(cái)政在原電價每度0.3元的基礎(chǔ)，各再承擔(dān)0.1元，農(nóng)戶只花0.1元；對電容量充足的村莊，可進(jìn)行散戶“煤改電”；對整村使用空氣源熱泵等新技術(shù)的，市財(cái)政也給予一定補(bǔ)貼；農(nóng)村地區(qū)居民戶內(nèi)線路（即電表至取暖設(shè)備）的投資改造費(fèi)用，由各區(qū)縣政府制定具體政策；農(nóng)村地區(qū)“煤改電”相關(guān)電網(wǎng)改造投資，住戶戶表（含）以上的電網(wǎng)擴(kuò)容投資，由國網(wǎng)北京市電力公司承擔(dān)70%，北京市政府固定資產(chǎn)投資補(bǔ)貼30%。
在液化石油氣下鄉(xiāng)方面，2013年北京市政府出臺補(bǔ)貼政策，北京市財(cái)政按每瓶液化石油氣25元、每戶每年不超過8瓶的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，據(jù)統(tǒng)計(jì)全市90萬農(nóng)戶，每年使用近600萬瓶。為解決村級換氣站建設(shè)占地困難的問題，市燃?xì)饧瘓F(tuán)采用在村委會放置防熱鐵柜的方式，儲存氣罐，以方便農(nóng)戶換氣。到2015年底，全市所有戶農(nóng)村住戶全部使用上了政府補(bǔ)貼的液化氣。
盡管政府部門的補(bǔ)貼力度很大，但是對于百姓來說，清潔能源替代帶來的經(jīng)濟(jì)壓力仍然有些重，尤其是當(dāng)前北京市正大力推廣的電能替代。
門頭溝區(qū)一個村的村民告訴記者，直熱式的取暖器耗電量很大。以60平米農(nóng)戶房屋取暖季用電費(fèi)用支出為例，除政府補(bǔ)貼1800元之外還需支出費(fèi)用2982元，這對于農(nóng)戶來說仍是一筆不小的支出。此外，使用電能替代之后，農(nóng)村供電容量不夠，急需改造。
城鄉(xiāng)結(jié)合部成難啃的硬骨頭
“雖然農(nóng)村戶籍住戶實(shí)施減煤換煤后成效顯著，但在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)還存在大量外來人口和小散工商企業(yè)使用小茶爐、小鍋爐、土暖氣燒散煤問題。”北京市農(nóng)委副主任蘇衛(wèi)東表示。
數(shù)據(jù)顯示，北京市六環(huán)路外延1公里以內(nèi)，仍有600多個村莊、約19萬戶農(nóng)戶冬季采用燃煤方式進(jìn)行取暖，年用煤量在100萬噸左右。同時，城鄉(xiāng)接合部地區(qū)還存在約2萬個住宿餐飲、小市場、小超市等小企業(yè)，年消耗燃煤約30萬噸以上。以上兩部分?jǐn)?shù)字相加，北京市的城鄉(xiāng)結(jié)合部的散煤使用量約為130萬噸。
城鄉(xiāng)結(jié)合部自身的特點(diǎn)使得散煤治理的難度更加凸顯。
由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊緊鄰城區(qū)、交通方便，聚集了大量的外來人口，人員不固定。同時，也聚集了許多小飯店、小洗浴、服裝加工、家具制造等小企業(yè)，許多企業(yè)主并不打算長期經(jīng)營，因此在進(jìn)行冬季取暖和經(jīng)營性供熱時，為求“價格便宜”而選擇劣質(zhì)散煤。
同時，政府部門在進(jìn)行優(yōu)質(zhì)煤替代時，財(cái)政補(bǔ)貼只以當(dāng)?shù)貞艏丝跒橐罁?jù)，外來人口無法享受到補(bǔ)貼。但是事實(shí)上，在很多城鄉(xiāng)接合部區(qū)域的外來人口已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本地人口，甚至是本地人口的數(shù)倍，形成了突出的人口倒掛現(xiàn)象。這就使得污染小的優(yōu)質(zhì)煤數(shù)量無法滿足實(shí)際需要。
對此，相關(guān)專家認(rèn)為，要有效治理城鄉(xiāng)結(jié)合部散煤問題，首先是要真正從源頭上控制住散煤,堵住劣質(zhì)煤進(jìn)入北京城鄉(xiāng)接合部的渠道。與此同時，要立足實(shí)際考慮目前非本市戶籍人口的散燒煤補(bǔ)貼問題,不能視而不見,而是要探索適合實(shí)際的方式,切實(shí)減少區(qū)域的散燒煤數(shù)量。
在2016年1月11日召開的北京市散煤治理和燃煤污染控制工作會議上，北京市相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人表示，2016年將開展經(jīng)營性小煤爐專項(xiàng)執(zhí)法檢查，重點(diǎn)是城鄉(xiāng)結(jié)合部小型企業(yè)及餐飲、洗浴、住宿等行業(yè)，未使用清潔能源的一律取締；同時確定2016-2017年，城鄉(xiāng)結(jié)合部所有村莊實(shí)現(xiàn)“煤改清潔能源”。
與此同時，北京市專項(xiàng)啟動了城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)外來人口和小散工商企業(yè)散煤治理工作，確定609個村莊范圍和130萬噸燃煤任務(wù)量，定制了三年整治行動方案，即2015年度完成任務(wù)比例的30%，2016年完成40%，2017年完成剩余的30%。
2016年1月9日，北京市市長王安順來到朝陽區(qū)城鄉(xiāng)接合部的郎辛莊村和老君堂村，對這里的減煤換煤和散煤治理工作進(jìn)行了暗訪。這側(cè)面表明了城鄉(xiāng)接合部散煤污染治理的艱巨性和北京市治理城鄉(xiāng)結(jié)合部散煤問題的決心。
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