筑牢秦嶺生態(tài)保護的法治籬笆
上圖秦嶺獨特的自然景觀被譽為中國綠肺。
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右圖西安市正在組織工人對秦嶺片區(qū)進行綠化。
本報記者張毅攝
本報記者張毅
編者按綠水青山本身就是金山銀山。在經(jīng)濟社會發(fā)展中，我們應(yīng)當像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。然而，破壞生態(tài)環(huán)境之事卻時有發(fā)生。比如，秦嶺山麓生態(tài)屏障違規(guī)建別墅、千島湖飲水保護區(qū)違規(guī)填湖等，就曾引起廣泛關(guān)注。近日，本報派記者赴陜西西安、浙江杭州千島湖，追蹤調(diào)查兩起事件的整改進展情況。
隨著城市建設(shè)的日益外延，陜西西安與秦嶺近在咫尺。2014年3月，媒體報道秦嶺北麓存在大量違法建筑后，西安市隨即啟動“秦嶺違建整治行動”，共清查202棟違法建筑，其中對違法占用耕地、林地的145棟，全部依法拆除，恢復(fù)周邊生態(tài)環(huán)境，對占用建設(shè)用地且審批手續(xù)不全的57棟依法沒收。
如今兩年過去了，不僅是西安的生態(tài)屏障，還是國家生態(tài)安全保障的主體區(qū)域之一，承擔著我國南水北調(diào)中線工程水源地保護重任的巍峨大秦嶺，現(xiàn)在的生態(tài)保護情況怎樣了？近日，《經(jīng)濟日報》記者走進秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護區(qū)進行回訪調(diào)研。
春日，谷雨。古都西安城南20公里外的秦嶺北麓圣母山上花團錦簇，春意盎然。在一處淺坡地帶，600多棵櫻花、側(cè)柏長勢正旺，這片“新綠”雖然低矮，但遠遠望去，已然生機勃勃地與周邊林地渾然一體。當?shù)厝罕姼嬖V記者，自從兩年前拆除違建別墅后，這里經(jīng)常有野雞、松鼠光顧。
如何破解生態(tài)保護與開發(fā)利用之間的矛盾，堅守生態(tài)屏障的保護底線，一次大規(guī)模的集中整治行動，僅僅只是其中的一個“逗號”。
加快生態(tài)恢復(fù)
拆違復(fù)墾動真格
在西安長安區(qū)子午街辦臺溝村，記者看到原本一棟違建別墅上的土地已被種滿了松樹苗。村主任肖建軍邊給這些樹苗澆水邊說：“我是村主任，也是這塊生態(tài)恢復(fù)區(qū)的第一責任人，每周負責給這片花草樹木進行一次除草、施肥和澆水，我看用不了多久，這里的植被就能完全恢復(fù)。”
西安市秦嶺辦生態(tài)處處長牛建中介紹，生態(tài)恢復(fù)方案都是根據(jù)違建所在地的土地性質(zhì)來確定的。簡單說，就是如果違建當時占用的是林地，恢復(fù)方案就以栽種為主；如果占地屬于耕地，就以耕種為主。截至今年3月底，西安市在已處置的202棟及新拆除違法建筑區(qū)域，已累計恢復(fù)農(nóng)地、林地共計145.06畝，未出現(xiàn)反彈現(xiàn)象。對沒收的57棟違法建筑的用途作了嚴格規(guī)定，禁止其被變相用于商業(yè)。此外，西安市還對秦嶺北麓違法建設(shè)處置工作反復(fù)“回頭看”，又認定了10棟違法建筑，并最終拆除5棟，整改4棟，沒收1棟。
其中戶縣秦嶺辦將沒收的14棟違法建筑其中一棟用作旅游開發(fā)服務(wù)中心辦公場所，平時作為鎮(zhèn)林木管護站及地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測中心，負責對全鎮(zhèn)所有地質(zhì)災(zāi)害點進行監(jiān)測監(jiān)控。其余13棟全部收歸國有，作為農(nóng)村養(yǎng)老中心使用。記者在化東村看到，這棟曾經(jīng)占地500多平方米的三層違法建筑已被改造為村養(yǎng)老院，目前已接收附近村莊的14名老人入住。在長安區(qū)，沒收的38棟違法建筑也全部用作村幼兒園、村養(yǎng)老院等公益項目。
“現(xiàn)在村里的違建別墅全被拆除了，再也沒人敢私自修建了。對村民家老房屋的修繕，也嚴格管理，徹底遏制了違建之風，村子恢復(fù)了安寧。”長安區(qū)子午西村保潔員孫均瑩說。
秦嶺是礦產(chǎn)資源富集區(qū)，采石和采礦企業(yè)數(shù)量眾多，近年來濫采濫挖的掠奪式開采嚴重威脅著秦嶺生態(tài)環(huán)境。針對秦嶺內(nèi)的違法采礦行為，2015年4月西安市出臺秦嶺北麓礦山專項整治方案，通過關(guān)閉一批、整合一批、提升一批等方式，對現(xiàn)有礦山數(shù)量進行大幅壓減。確定到2020年底前，采取逐年關(guān)停的辦法，將秦嶺北麓采礦權(quán)控制在17個以內(nèi)。截至去年底，秦嶺北麓采礦權(quán)數(shù)量僅剩26個，目前除還在生產(chǎn)的4個外，其余均處于停產(chǎn)狀態(tài)。
4月18日，記者來到藍田縣高堡砂場看到，在兩臺挖掘機的強大“攻勢”下，砂場供電設(shè)施和采砂設(shè)備被強制拆除。“砂場的砂石清理結(jié)束后，國土局將在整個采砂區(qū)覆蓋80厘米的黃土，在上面栽種油松、白皮松等進行生態(tài)恢復(fù)。”藍田縣國土局工作人員宋如一向記者介紹，目前，藍田縣現(xiàn)有的77家砂廠已全部關(guān)停，其中7家砂廠已清理，20家砂廠已復(fù)墾待驗收，50家砂廠正在積極復(fù)墾整理之中，已收繳復(fù)墾保證金300萬元。
嚴格項目準入
保護走進法治時代
為讓秦嶺保護實現(xiàn)法治化，嚴格約束經(jīng)濟社會生活對秦嶺生態(tài)的侵害，陜西省及西安市分別在2007年、2013年制定《秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》，通過立法保護秦嶺。其中于2013年10月起開始施行的《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》，是全國大城市中首次為一座大山而專門設(shè)立的地方法規(guī)，秦嶺生態(tài)保護進入“法治時代”。
“《條例》規(guī)定在保護范圍內(nèi)實行開發(fā)建設(shè)項目準入制度，對開發(fā)建設(shè)項目特別是房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)定了嚴格的審批程序，嚴格控制環(huán)山路南北兩側(cè)建筑高度。這就相當于發(fā)改委‘走進’了大秦嶺。”西安市秦嶺辦主任孫琦峰表示，在利用和保護這對矛盾面前，秦嶺辦既做“加法”也做“減法”。一方面，秦嶺辦牽頭編制出臺了《大秦嶺西安段生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《大秦嶺西安段保護利用總體規(guī)劃》《秦嶺北麓西安段生態(tài)控制區(qū)保護紅線劃定》等規(guī)劃法規(guī)，合力為秦嶺保護編織一道“法網(wǎng)”。另一方面，做好大秦嶺“守山人”，嚴控項目準入關(guān)口。兩年來秦嶺辦共受理40個開發(fā)建設(shè)項目，只有20個項目通過準入。“嚴苛”的開發(fā)建設(shè)項目準入制度，“倒逼”企業(yè)主動調(diào)整項目開發(fā)規(guī)劃，加入秦嶺保護隊伍，讓曾經(jīng)日趨“緊張”的“山”“城”關(guān)系，慢慢得到修復(fù)。
由陜西林洋房地產(chǎn)開發(fā)有限公司總投資23.5億元的西安湯峪林海溫泉旅游度假區(qū)項目，是市縣重點建設(shè)項目。去年底項目通過藍田縣政府常務(wù)會議審議后，按照規(guī)定，公司又將其上報給西安市秦嶺辦審議，成為西安市秦嶺辦審議通過的第一個項目。陜西林洋房地產(chǎn)開發(fā)有限公司總經(jīng)理吳長標坦言，為了讓項目符合《條例》，公司主動將原規(guī)劃中2萬平方米的度假地產(chǎn)項目調(diào)整為養(yǎng)老休閑體驗，同時增加預(yù)算500多萬元，對項目區(qū)的荒山、荒溝、荒坡進行綠化，為秦嶺增添森林綠地500多畝。
據(jù)了解，為實現(xiàn)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護“規(guī)劃一張藍圖”的目標，今年西安還制定了《推進秦嶺生態(tài)環(huán)境保護區(qū)“多規(guī)合一”工作方案》，將多個規(guī)劃涉及用地邊界、生態(tài)管控邊界、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)項目參數(shù)等多元化信息融合統(tǒng)一到一張藍圖上，并統(tǒng)一錄入數(shù)字化空間信息管理平臺，實現(xiàn)空間規(guī)劃信息數(shù)據(jù)資源的集中共享和動態(tài)更新，從根本上解決空間規(guī)劃沖突、資源環(huán)境保護和利用等現(xiàn)實矛盾，實現(xiàn)對秦嶺保護“一張藍圖全覆蓋”。
實施全域環(huán)保
為秦嶺瘦身清肺
秦嶺是聞名中外的山水文化旅游勝地，近年來隨著旅游業(yè)的開發(fā)，秦嶺的生態(tài)承載能力面臨嚴峻挑戰(zhàn)。據(jù)測算，在旺季，每天進入秦嶺的游客多達15000多人，月產(chǎn)生垃圾逾400多噸。為保護秦嶺的生態(tài)環(huán)境，目前秦嶺西安段沿山六區(qū)縣的48個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已全部建起污水處理廠和垃圾填埋場，所有村莊都組建了專門的保潔員隊伍，環(huán)境保潔達到網(wǎng)絡(luò)化全覆蓋。
地處秦嶺北麓的上王村，是西安“農(nóng)家樂”聚集區(qū)。走進村里，一排排白墻青頂?shù)年P(guān)中民居整齊劃一，房前屋后綠樹成蔭、河水潺潺，野鴨、蒼鷺等水禽在蘆葦蕩里悠閑地覓食嬉戲。
上王村黨支部委員趙興民介紹，為了保護當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，村里每年向每戶經(jīng)營者收取1200元的衛(wèi)生管理費，用來聘請6名保潔員負責日常保潔。村里還投資50萬元建起了生活污水處理廠，現(xiàn)在村里140家農(nóng)家樂，每天產(chǎn)生的400噸生活污水全部通過微曝氣+生態(tài)生物處理系統(tǒng)，處理后直接用做村里綠化用水，實現(xiàn)了污水零排放。
要改善秦嶺環(huán)境，提高植被覆蓋指數(shù)最為關(guān)鍵。近幾年，西安每年都組織開展“感恩秦嶺——我為秦嶺植棵樹”志愿者活動，兩年來，社會各界在秦嶺北麓義務(wù)植樹達200余萬株。在秦嶺北麓生態(tài)治理中，西安已累計投入資金25億元實施生態(tài)修復(fù)工程，其中造林2.13萬畝。此外，西安市還組織以“萬名志愿者秦嶺生態(tài)保護行動”為主題的撿拾垃圾活動，每年撿拾垃圾近千噸。
為建立秦嶺生態(tài)長效保護機制，西安市專設(shè)“秦嶺辦”，發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能，加大沿山六區(qū)縣和19個市級成員單位的協(xié)調(diào)配合，整治各種破壞秦嶺的違法行為；設(shè)立西安市規(guī)劃局秦嶺分局，負責編制保護區(qū)控制性詳細規(guī)劃和審核保護區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；設(shè)立西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局秦嶺分局和西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法支隊，負責保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護日常巡查，2014年以來，在秦嶺地區(qū)開展“鐵錘治理”行動18次，巡查處置違規(guī)項目118處，查辦違法案件56件。
加強科學(xué)保護
體制機制待創(chuàng)新
秦嶺不僅是西安的后花園和空氣凈化器，也是西安水源涵養(yǎng)地和天然的生態(tài)安全屏障，秦嶺保護狀況直接影響西安市的生態(tài)和生活。
記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，西安目前有19個市級政府部門和沿山六個區(qū)縣共同參與秦嶺保護，這種按照統(tǒng)一監(jiān)管與分工負責相結(jié)合的原則，多部門、多層次的環(huán)境行政執(zhí)法體制，由于涉及部門利益，不同的執(zhí)法主體在執(zhí)法權(quán)上必然會發(fā)生矛盾。一方面容易形成各部門之間的權(quán)力重疊，另一方面又容易造成權(quán)力真空。同時，一些現(xiàn)行的法律法規(guī)條文界定尚不明確，過于寬泛，缺乏可操作性。
“需要完善，盡快出臺實施細則和有關(guān)司法解釋，對違反條例處罰的有關(guān)規(guī)定更應(yīng)明確、細化，結(jié)束‘九龍治水’亂象。”戶縣秦嶺辦副主任唐超建議，首先，應(yīng)盡早將國土、城建、林業(yè)、水務(wù)等執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限下放到街辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成立秦嶺保護綜合執(zhí)法機構(gòu)，提高執(zhí)法效率；其次，建立秦嶺保護志愿者積分獎勵機制，通過積分制的形式，吸引更多民眾和社會志愿者加入到秦嶺保護隊伍中來；第三，為當?shù)厝罕娞峁┭沧o、導(dǎo)游等工作崗位，改變周邊群眾靠山吃山的傳統(tǒng)生存方式，促進其從資源消耗者向生態(tài)保護者的角色轉(zhuǎn)換，增強其身份自豪感和保護生態(tài)資源的自覺性，達到保護生態(tài)與促進社會穩(wěn)定和諧發(fā)展的雙重效應(yīng)。
長安區(qū)秦嶺辦主任韓聯(lián)合建議，西安市應(yīng)盡快研究建立秦嶺生態(tài)環(huán)境保護專項資金，向所在地的礦產(chǎn)資源開發(fā)單位依法提取環(huán)境治理保證金，依法繳納生態(tài)環(huán)境綜合治理補償費，用于植被破壞、水土流失等方面的生態(tài)環(huán)境綜合治理，為秦嶺保護提供資金支持。
“建議參照黃河委、長江委的模式，組建秦嶺管理委員會和‘生態(tài)保護特區(qū)’，督促沿線省區(qū)立法保護大秦嶺生態(tài)。”藍田縣秦嶺辦副主任辛亮建議，國家應(yīng)在大秦嶺地區(qū)設(shè)立“生態(tài)保護特區(qū)”和生態(tài)保護專門機構(gòu)，將秦嶺建設(shè)成集保護、科研、教育、旅游等多種功能于一體的新型保護地。同時，還應(yīng)實行綠色GDP評價考核體系，提升秦嶺生態(tài)保護水平，發(fā)展綠色經(jīng)濟，帶動區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
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