寧波立法對(duì)大氣污染說(shuō)不
在日前召開的寧波市十四屆人大六次會(huì)議第三次全體會(huì)議上,經(jīng)表決,歷經(jīng)3年調(diào)研修訂的《寧波市大氣污染防治條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)獲得通過(guò),并將于近期報(bào)浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)后正式實(shí)施。
在“十三五”開局之際,寧波用立法的方式對(duì)大氣污染說(shuō)“不”,成為浙江省首個(gè)在大氣污染防治領(lǐng)域制定法律的城市,在全國(guó)副省級(jí)城市中也“拔得頭籌”。
新修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》去年剛施行,寧波市為何又要出臺(tái)地方性法規(guī)?這一地方條例又有哪些特點(diǎn)?
積極回應(yīng)群眾期盼,強(qiáng)調(diào)政府對(duì)大氣環(huán)境治理的擔(dān)當(dāng)
“這個(gè)法規(guī)我們用了3年多的時(shí)間來(lái)制定完善,480多名寧波市人大代表都參與其中,收到了幾千條老百姓的意見(jiàn),可以說(shuō)是凝聚了各方的智慧,希望出臺(tái)后在落實(shí)和執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中同樣能做到最好。”寧波市人大代表、寧波第二百貨商店總經(jīng)理黃炎水這樣說(shuō)到。
大氣污染影響人們生產(chǎn)生活,霧霾成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。與全國(guó)許多城市一樣,寧波市廣大群眾改善空氣質(zhì)量的呼聲日益高漲。近年來(lái),寧波接連打出大氣污染防治“組合拳”,開展包括治理大氣污染在內(nèi)的“三治理一提高”行動(dòng),實(shí)施調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)、工業(yè)企業(yè)治理、機(jī)動(dòng)車污染防治、城市揚(yáng)塵整治、農(nóng)村廢氣治理等六大專項(xiàng)措施,取得了一定成效。據(jù)統(tǒng)計(jì),2015年,寧波市中心城區(qū)空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)為302天,優(yōu)良率為82.7%;PM2.5平均濃度為45μg/m3,同比下降2.2%,但與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(年均35μg/m3)相比,尚存在差距。
為積極回應(yīng)群眾期盼,為寧波市防治大氣污染提供根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性保障,《條例》應(yīng)運(yùn)而生。
那么,《條例》如何細(xì)化上位法的要求,彰顯出寧波特色?
《條例》明確,寧波市實(shí)行大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。市、縣、區(qū)人民政府應(yīng)將大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況納入對(duì)有關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容,作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?己私Y(jié)果向社會(huì)公布。
嚴(yán)格考核,將有助于政府部門扛起責(zé)任,擔(dān)當(dāng)好大氣環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者的角色,落實(shí)綠色發(fā)展理念,堅(jiān)定治理決心,切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境。
對(duì)癥下藥明確防治重點(diǎn),地方法規(guī)體現(xiàn)更多自主權(quán)
目前,寧波市工業(yè)(包括燃煤、揮發(fā)性有機(jī)物等)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵的PM2.5貢獻(xiàn)率分別占到47%、22%、11%。相對(duì)應(yīng)的,寧波市將燃煤消費(fèi)總量控制、工業(yè)廢氣防治、機(jī)動(dòng)車船排放污染防治以及揚(yáng)塵治理等作為《條例》規(guī)范的重點(diǎn)。
燃煤是造成大氣污染的主要原因之一。改進(jìn)能源結(jié)構(gòu)、推廣清潔能源使用,從而逐步削減燃煤消費(fèi)總量是改善大氣環(huán)境質(zhì)量的根本措施。據(jù)統(tǒng)計(jì),2011年~2014年間,全市規(guī)模以上企業(yè)煤炭消費(fèi)量一直保持在4000萬(wàn)噸左右,電廠排放、工業(yè)鍋爐、工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程等是本地PM2.5污染的主要來(lái)源。
《條例》明確規(guī)定,寧波市實(shí)行燃煤總量控制,并進(jìn)一步明確原煤消費(fèi)總量不得超過(guò)2011年水平并逐步削減。同時(shí),嚴(yán)格控制對(duì)大氣環(huán)境有嚴(yán)重污染的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,禁止新建、改建、擴(kuò)建嚴(yán)重污染大氣的項(xiàng)目;除區(qū)域集中供熱、熱電聯(lián)產(chǎn)、垃圾焚燒發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目外,禁止新建、擴(kuò)建高污染燃料電廠;禁止新建、擴(kuò)建高污染燃料鍋爐自備熱力供應(yīng)站的配套發(fā)電機(jī)組。
早在兩年前,寧波市機(jī)動(dòng)車保有量就超過(guò)了200萬(wàn)輛,成為影響空氣質(zhì)量的主要因素之一。作為交通運(yùn)輸發(fā)達(dá)的港口城市,寧波同樣需要重視船舶污染防治。《條例》提出,港口碼頭應(yīng)當(dāng)發(fā)展綠色港口物流體系,并對(duì)港口碼頭的岸電設(shè)施建設(shè)和使用、進(jìn)出港遠(yuǎn)洋船舶的燃油質(zhì)量等作了相應(yīng)規(guī)定,要求港區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)募b箱車輛、作業(yè)設(shè)備和社會(huì)集裝箱車輛使用新能源或者清潔能源。同時(shí)明確,市級(jí)人民政府可以根據(jù)大氣污染防治工作的需要,決定在本市提前使用符合國(guó)家下一階段機(jī)動(dòng)車、船舶排放標(biāo)準(zhǔn)的車船用燃料,提前實(shí)施更嚴(yán)格的車船用燃料質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。可以說(shuō),《條例》賦予了寧波更大的自主權(quán)。
在揚(yáng)塵治理方面,根據(jù)前期調(diào)研情況,當(dāng)?shù)亟ㄖ淋嚭推渌麚P(yáng)塵物運(yùn)輸過(guò)程產(chǎn)生的污染較重。雖然現(xiàn)有規(guī)定已經(jīng)要求所有建筑渣土運(yùn)輸車輛必須采取密閉措施,但即便加裝了所謂的密閉設(shè)施,也都非常簡(jiǎn)陋,而且大多數(shù)車輛裝載的渣土高出車廂,無(wú)法密閉,運(yùn)輸中散落和遺撒問(wèn)題嚴(yán)重;中心城區(qū)附近的礦山開采特別是機(jī)制砂生產(chǎn)揚(yáng)塵嚴(yán)重,附近建筑和樹木被塵埃覆蓋。針對(duì)這些存在的問(wèn)題,《條例》明確,裝卸和運(yùn)輸煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰漿等散裝、流體物料的車船,應(yīng)當(dāng)設(shè)置密閉裝置,防止物料遺撒。禁止在鐵路、高速公路及主要交通干道兩側(cè)可視范圍內(nèi)及城鎮(zhèn)周邊地區(qū)開采礦產(chǎn)資源。
落實(shí)責(zé)任強(qiáng)化監(jiān)管,查漏補(bǔ)缺細(xì)化上位法要求
“好的法律出臺(tái),只是第一步,只有真正落到實(shí)處才算真的成功。”黃炎水認(rèn)為,要做好大氣污染防治工作,一定要明確責(zé)任主體,把責(zé)任落實(shí)到每一家企業(yè)、每一個(gè)人身上,必要時(shí)讓企業(yè)與政府簽訂責(zé)任狀,一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé),層層到位,這樣才能夠真正做好大氣污染防治。
寧波市人大代表、寧波市律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)葉明表達(dá)了相同的意見(jiàn)。他認(rèn)為《條例》中的法律法規(guī)都非常細(xì)致,如何避免讓這些法律法規(guī)流于形式才是最重要的。對(duì)于違法違規(guī)的污染企業(yè)要加強(qiáng)處罰力度,在執(zhí)法過(guò)程中要堅(jiān)持剛性執(zhí)法,同時(shí)各個(gè)部門協(xié)調(diào)配合,加強(qiáng)司法保障,提高企業(yè)的違法成本。
根據(jù)《條例》,對(duì)違反規(guī)定排放大氣污染物的,可以由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止排污或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治,并處以10萬(wàn)元以上、100萬(wàn)元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,將被責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。對(duì)違反規(guī)定,發(fā)生管道泄漏不及時(shí)檢測(cè)并修復(fù)的,給予罰款處罰;被責(zé)令改正,拒不改正的,可自責(zé)令改正之日的次日起按日計(jì)罰。對(duì)拒不履行停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉或停產(chǎn)整治決定,繼續(xù)違法生產(chǎn)的排污單位,可以對(duì)其停止或限制供電供水。
強(qiáng)化對(duì)污染源的監(jiān)管是《條例》的另一個(gè)發(fā)力點(diǎn)。《條例》規(guī)定,重點(diǎn)排污單位的監(jiān)測(cè)設(shè)備應(yīng)當(dāng)與環(huán)保監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)網(wǎng);通過(guò)有效性審核的在線網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),可以作為環(huán)境行政執(zhí)法的依據(jù);石油、化工等企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立泄漏監(jiān)測(cè)與修復(fù)制度等!稐l例》還提出,開展重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易,鼓勵(lì)企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等。
此外,《條例》對(duì)上位法未明確的餐飲油煙、露天燒烤、秸稈焚燒、垃圾焚燒等違法行為的處罰主體進(jìn)行了明確,不僅責(zé)任清晰,且可操作性強(qiáng)。
鼓勵(lì)公眾參與大氣污染防治,提高監(jiān)督違法行為的積極性
鼓勵(lì)和支持公眾參與大氣污染防治和相關(guān)公益活動(dòng)是《條例》的又一個(gè)亮點(diǎn)。寧波市人大常委會(huì)環(huán)資工委主任史小華表示,《條例》不僅明確了法律責(zé)任,規(guī)范了政府、企業(yè)等各個(gè)主體的行為,也動(dòng)員全社會(huì)積極參與大氣污染治理。
《條例》指出,環(huán)境保護(hù)主管部門和其他有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)公布舉報(bào)電話、電子郵箱等,任何單位和個(gè)人都有權(quán)對(duì)大氣污染行為進(jìn)行舉報(bào),舉報(bào)內(nèi)容經(jīng)查證屬實(shí)的,將給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì),并對(duì)舉報(bào)人的相關(guān)信息嚴(yán)格保密。有關(guān)專家表示,這些條款有助于提高公眾監(jiān)督、舉報(bào)違法行為的積極性。
對(duì)于企業(yè),要推進(jìn)環(huán)境信息公開,大氣污染物排放重點(diǎn)監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)定期主動(dòng)發(fā)布企業(yè)排污信息,接受公眾監(jiān)督。廢棄物焚燒企業(yè)應(yīng)當(dāng)將污染因子以及焚燒設(shè)施運(yùn)行狀況公開,接受公眾監(jiān)督。環(huán)境保護(hù)主管部門還應(yīng)將企業(yè)環(huán)境違法信息錄入企業(yè)信用信息公示系統(tǒng),定期向社會(huì)公布違法者名單。
對(duì)政府部門而言,市級(jí)、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定重污染天氣應(yīng)急預(yù)案,并向社會(huì)發(fā)布。建立大氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào)、預(yù)測(cè)、預(yù)警制度,并統(tǒng)一向社會(huì)發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào)和監(jiān)測(cè)信息。
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