構(gòu)建規(guī)范系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償制度
中央黨校廳局級(jí)干部進(jìn)修班“生態(tài)文明建設(shè)”專題研究課題組
我國(guó)生態(tài)環(huán)境功能重要區(qū)域類型多、分布廣，存在著大量生態(tài)敏感和生態(tài)脆弱區(qū)域。同時(shí)，區(qū)域不平衡發(fā)展問(wèn)題突出，生態(tài)功能重要區(qū)域、敏感和脆弱區(qū)域不僅承擔(dān)著重要的生態(tài)功能，也背負(fù)著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重任，保護(hù)與發(fā)展的矛盾突出。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)從以行政手段為主向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段轉(zhuǎn)變；有利于加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)；有利于促進(jìn)綠色發(fā)展，保障生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)性；有利于推動(dòng)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)不同區(qū)域、不同利益群體的協(xié)調(diào)發(fā)展。
我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵問(wèn)題解析
由于生態(tài)補(bǔ)償涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，實(shí)施難度較大，還存在不少矛盾和問(wèn)題需要解決。從我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展來(lái)看，有些國(guó)家層面生態(tài)補(bǔ)償政策已經(jīng)實(shí)施多年，問(wèn)題與不足逐漸顯現(xiàn)，需優(yōu)化調(diào)整；有些政策則初步建立，還需不斷健全完善。
一是生態(tài)補(bǔ)償管理體系不規(guī)范、不健全。以部門為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，責(zé)任主體不明確，缺乏明確的分工，管理職責(zé)交叉，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付落實(shí)到縣級(jí)財(cái)政后往往分塊執(zhí)行，各部門間可能存在利益沖突，難以充分溝通配合，較難跨區(qū)域、跨工程從整體上把握生態(tài)環(huán)境建設(shè)，資金難以形成合力。
二是生態(tài)補(bǔ)償手段單一。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目大多是以中央和各級(jí)政府作為制定和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策的主體，政府仍然是生態(tài)產(chǎn)品唯一購(gòu)買者，不僅造成國(guó)家的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政機(jī)制缺乏穩(wěn)定性、長(zhǎng)效性，也不符合破壞者付費(fèi)、使用者付費(fèi)、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t和喚醒全社會(huì)保護(hù)環(huán)境的道德意識(shí)。
三是橫向生態(tài)補(bǔ)償缺乏協(xié)商平臺(tái)。各地的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐多是在上一級(jí)政府的協(xié)調(diào)下，由補(bǔ)償雙方協(xié)商達(dá)成，缺少有效協(xié)調(diào)利益相關(guān)方關(guān)系的跨行政區(qū)域的合作機(jī)制，限制了橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_(kāi)展。
四是生態(tài)補(bǔ)償缺乏系統(tǒng)有效的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。目前國(guó)家和地方對(duì)流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)相關(guān)工作出臺(tái)的考核評(píng)估辦法往往是針對(duì)某一具體投資項(xiàng)目或者政策實(shí)施的某一部分特定目標(biāo)，并未對(duì)某一系統(tǒng)性政策實(shí)施的整體效果進(jìn)行全面的績(jī)效評(píng)估。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目?jī)效評(píng)估也是大
多側(cè)重于對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的條條評(píng)價(jià)或資金使用情況，缺乏對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能的整體性和系統(tǒng)性評(píng)價(jià)。容易出現(xiàn)條條評(píng)價(jià)結(jié)果好轉(zhuǎn)，但整體生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)沒(méi)有根本性轉(zhuǎn)變的狀況。此外，其他必要的過(guò)程監(jiān)管、相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策的綠色化生態(tài)化等方面往往被忽略，試點(diǎn)地區(qū)都只希望提高補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)得到補(bǔ)償后同時(shí)應(yīng)負(fù)哪些責(zé)任，通過(guò)什么手段、什么渠道來(lái)履行這些責(zé)任，資金使用及效果如何等卻重視不夠，生態(tài)補(bǔ)償全過(guò)程監(jiān)督的評(píng)估考核制度還未建立。
完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的建議
要從源頭遏制生態(tài)退化趨勢(shì)，建設(shè)美麗中國(guó)，迫切需要國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)鞏固和提高生態(tài)功能。要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的基本方針，堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)的基本要求，堅(jiān)持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的基本路徑，堅(jiān)持以改革創(chuàng)新的基本動(dòng)力，探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。形成以主體功能區(qū)定位為依據(jù)，以預(yù)防和控制突破生態(tài)保護(hù)紅線為著力點(diǎn)，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和促進(jìn)區(qū)域發(fā)展為整體目標(biāo)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與、全民行動(dòng)、齊抓共管的生態(tài)補(bǔ)償工作格局。
首先，以生態(tài)補(bǔ)償提升區(qū)域發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。要完善生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金制度。結(jié)合歸并規(guī)范專項(xiàng)資金工作，整合分散在條條管理中的資金，統(tǒng)籌和規(guī)范現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、住建、海洋等各部門具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的各類專項(xiàng)資金。取消部分資金規(guī)模小、投向分散、任務(wù)已完成、失去政策依據(jù)、效益低下的專項(xiàng)資金。調(diào)整和整合部分使用方向相似、資金性質(zhì)相近、關(guān)聯(lián)性較大的專項(xiàng)資金。
積極創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式，以多種方式充分調(diào)動(dòng)政府和老百姓保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。受益地區(qū)和保護(hù)地區(qū)遵循成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的保護(hù)思路，堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，以保護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，通過(guò)對(duì)口支援、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)合作、生態(tài)移民等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償，雙方共同分擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)。按照主體功能區(qū)劃要求，依托當(dāng)?shù)靥厣Y源優(yōu)勢(shì)，科學(xué)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，形成與當(dāng)?shù)鼐用竦睦媛?lián)結(jié)機(jī)制。針對(duì)喪失勞動(dòng)能力、無(wú)法通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)，通過(guò)低保政策等社會(huì)保障實(shí)施政策性補(bǔ)償，并探索財(cái)政支持貧困戶購(gòu)買重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)辦法，資助無(wú)勞動(dòng)力的特困對(duì)象參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。多種渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)老百姓的補(bǔ)償。
其次，多渠道做大生態(tài)補(bǔ)償資金蛋糕。建立以政府投入為主，全社會(huì)支持的生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度谫Y體制，既要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，努力增加公共財(cái)政對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度耄忠e極引導(dǎo)社會(huì)各方的參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償方式，拓寬生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化、社會(huì)化運(yùn)作的渠道，形成多方并舉，合力推進(jìn)。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，支持鼓勵(lì)社會(huì)資金參與對(duì)生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治的投資？煽紤]的生態(tài)補(bǔ)償融資渠道有：開(kāi)征環(huán)境稅，加大環(huán)境稅使用中生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎；發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償彩票，吸引民間資本對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金投入；利用債券市場(chǎng)發(fā)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)債券，用于大型環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目；對(duì)區(qū)域用能權(quán)、用水權(quán)等進(jìn)行確權(quán)登記，并探索建立碳排放權(quán)、排污權(quán)制度，培育和發(fā)展交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源產(chǎn)權(quán)交易；建立消費(fèi)者信賴產(chǎn)品認(rèn)證體系等，從全社會(huì)籌集生態(tài)補(bǔ)償資金，同時(shí)提高全民生態(tài)環(huán)境意識(shí)。
第三，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償清單式管理機(jī)制。做好前期謀劃，以生態(tài)功能區(qū)為基本單元，以主體功能區(qū)定位為基本依據(jù)，以預(yù)防和控制突破生態(tài)保護(hù)紅線為著力點(diǎn)，以財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，編制好生態(tài)補(bǔ)償規(guī)劃。重中之重是建立生態(tài)補(bǔ)償清單。明確生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀、生態(tài)系統(tǒng)變化的趨勢(shì)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值狀況。厘清生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)和實(shí)際需求，明確一定時(shí)間內(nèi)的目標(biāo)體系，科學(xué)制定補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金分配、資金使用、監(jiān)督考評(píng)等方面的制度。編制科學(xué)可行的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)劃，實(shí)施清單式管理，開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)審計(jì)時(shí)均參考該清單進(jìn)行。
第四，充分發(fā)揮國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系在生態(tài)補(bǔ)償中的作用。按照科學(xué)性、有效性以及可操作性等三大原則構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，并將監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果納入政府績(jī)效考核體系。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，要糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向。2013年12月中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》中也明確提出要加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)在政績(jī)考核中的權(quán)重，對(duì)限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，實(shí)行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)。下一步，要建立健全有利于形成主體功能區(qū)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，建立“天—地”一體化生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系與第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)制，結(jié)合資金分配使用，科學(xué)評(píng)估生態(tài)補(bǔ)償效益，確保生態(tài)補(bǔ)償政策落到實(shí)處，發(fā)揮最大效益。
建議用足用好《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》（國(guó)發(fā)〔2015〕56號(hào)）提到的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)在生態(tài)補(bǔ)償中的作用，從源頭上為生態(tài)補(bǔ)償提供充足的依據(jù)，也為生態(tài)補(bǔ)償政策周期內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化做好數(shù)據(jù)支持，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)目?jī)效評(píng)估打下良好的基礎(chǔ)。將考核目標(biāo)分解落實(shí)到縣級(jí)人民政府，并作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，增強(qiáng)考評(píng)的剛性約束。這將有助于地方從單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誤區(qū)中走出來(lái)，在有效保護(hù)生態(tài)的前提下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，變被動(dòng)為主動(dòng)，積極推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)工作。
課題組成員：李宏偉，中央黨校馬克思主義學(xué)院生態(tài)文明建設(shè)專題班項(xiàng)目組組長(zhǎng)，教授；李忠國(guó)，遼寧省遼河凌河保護(hù)區(qū)管理局局長(zhǎng)；洪亞雄，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)；吳洪芹，福建省婦聯(lián)主席；張海行，惠陽(yáng)航空螺旋槳有限責(zé)任公司黨委書記、副總經(jīng)理；董海洲，武漢濱湖電子有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)、黨委書記；韓克忠，吉林省白山市委副書記；沙勒塔娜提·黑娜亞提，新疆維吾爾自治區(qū)塔城地區(qū)人大工作委員會(huì)主任
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