騰格里沙漠環(huán)境公益訴訟案峰回路轉(zhuǎn)？
媒體曝光了騰格里沙漠腹地的巨型排污池。資料圖片
中國(guó)環(huán)境報(bào)記者劉曉星
近日，一直處于焦灼中的污染騰格里沙漠環(huán)境公益訴訟案有了最新進(jìn)展。原告方——民間組織中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡(jiǎn)稱綠發(fā)會(huì)）證實(shí)，最高人民法院已經(jīng)受理了他們的再審申請(qǐng)。
新修改的民事訴訟法和環(huán)境保護(hù)法正式確立了我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度，這對(duì)環(huán)境保護(hù)和公民環(huán)境權(quán)益來說都是一個(gè)新的起點(diǎn)，意義重大。
從2012年民事訴訟法的修改到2015年新《環(huán)保法》的實(shí)施，如今我國(guó)的環(huán)境公益訴訟已經(jīng)步入深水區(qū)。但由于對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體資格等方面規(guī)定不夠完善，環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中仍面臨很多困難和問題。
因?yàn)轵v格里沙漠被污染而提起環(huán)境公益訴訟，民間組織中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡(jiǎn)稱綠發(fā)會(huì)）在2015年“國(guó)家憲法日”即12月4日這一天，被央視授予“CCTV2015年度十大法治人物”。
然而，也是因?yàn)檫@一環(huán)境公益訴訟案，綠發(fā)會(huì)陷入迷茫——針對(duì)污染騰格里沙漠的8家企業(yè)，綠發(fā)會(huì)先后分別向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)中衛(wèi)市中級(jí)人民法院、寧夏回族自治區(qū)高級(jí)人民法院提起環(huán)境公益訴訟。寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級(jí)人民法院不予受理，寧夏回族自治區(qū)高級(jí)人民法院受理后予以駁回。不予受理和受理后予以駁回的理由都是“主體資格不適格”。
“11月24日，我們已經(jīng)向最高人民法院提出再審申請(qǐng)。”綠發(fā)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，12月3日，他們接到最高人民法院通知，明確再審申請(qǐng)已被受理，也就是已經(jīng)立案。
困局
沙漠污染雖是不爭(zhēng)的事實(shí)，但公益訴訟請(qǐng)求為何兩度被駁回？
去年9月，有媒體報(bào)道了內(nèi)蒙古自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)交界處的騰格里沙漠腹地遭受污染，一些企業(yè)將工業(yè)廢水不經(jīng)任何處理直接排放到沙漠里，污染沙漠并直接對(duì)附近的黃河水質(zhì)造成威脅。
事件曝光后引發(fā)了社會(huì)各界高度關(guān)注，環(huán)境保護(hù)部會(huì)同內(nèi)蒙古、寧夏兩地有關(guān)部門開展了調(diào)查，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了問責(zé)，涉案企業(yè)也被責(zé)令停產(chǎn)治理。
2015年8月12日，綠發(fā)會(huì)就寧夏華御化工有限公司，寧夏明盛染化有限公司、寧夏藍(lán)豐精細(xì)化工有限公司、中衛(wèi)市鑫三元化工有限公司、寧夏瑞泰科技股份有限公司、寧夏大漠藥業(yè)有限公司、寧夏中衛(wèi)市大龍化工科技有限公司、中衛(wèi)市美利源水務(wù)有限公司8家企業(yè)污染騰格里沙漠的行為向中衛(wèi)市中級(jí)人民法院提起環(huán)境公益訴訟。
綠發(fā)會(huì)在起訴書中共提出8項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，包括要求被告消除環(huán)境污染危險(xiǎn)，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境或成立沙漠環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)基金，并委托第三方進(jìn)行修復(fù)，由環(huán)保專家、人大代表等進(jìn)行驗(yàn)收，同時(shí)賠償環(huán)境修復(fù)前造成的生態(tài)功能損失等。
據(jù)綠發(fā)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，今年8月19日，他們接到中衛(wèi)市中級(jí)人民法院裁定，駁回了訴訟請(qǐng)求。不予受理的理由是，綠發(fā)會(huì)主體資格不適格，“其章程中并未確定該基金會(huì)同時(shí)具備《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟適用法律若干問題的解釋》第4條規(guī)定的從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的資格”。
中衛(wèi)市中級(jí)人民法院認(rèn)為，綠發(fā)會(huì)登記證書確定的業(yè)務(wù)范圍沒有從事環(huán)境保護(hù)的業(yè)務(wù)。因此，中衛(wèi)市中級(jí)人民法院判定，綠發(fā)會(huì)不屬于新《環(huán)保法》第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”的社會(huì)組織。
對(duì)于中衛(wèi)市中級(jí)人民法院的駁回裁定，綠發(fā)會(huì)向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)高級(jí)人民法院提出上訴。
2015年11月6日，寧夏回族自治區(qū)高級(jí)人民法院在受理了本案之后，以同樣的理由駁回了綠發(fā)會(huì)的上訴。
破局
綠發(fā)會(huì)是否具有環(huán)境公益訴訟原告資格？究竟誰說了算？
就8家企業(yè)污染騰格里沙漠案，綠發(fā)會(huì)向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹。中?guó)審判流程信息公開網(wǎng)顯示，再審申請(qǐng)已經(jīng)被最高法受理，也就是通常所說的立案。而綠發(fā)會(huì)也收到了有關(guān)通知，并被告知最高法環(huán)境資源審判庭的合議庭組成人員。
綠發(fā)會(huì)在向最高人民法院遞交的再審申請(qǐng)書中稱，原審法院并未正確理解“環(huán)境”及“環(huán)境保護(hù)”概念。他們認(rèn)為，依照新《環(huán)保法》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)包括多個(gè)方面，生物多樣性保護(hù)、綠色發(fā)展事業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)等均屬于環(huán)境保護(hù)范疇。
綠發(fā)會(huì)稱，不能單純從章程中有沒有“環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”的字樣來確定社會(huì)組織是否有從事環(huán)保公益活動(dòng)的資格。
他們認(rèn)為，綠發(fā)會(huì)始終在做與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的工作，作為社會(huì)組織，綠發(fā)會(huì)完全符合新《環(huán)保法》第五十八條的相關(guān)要求，具備環(huán)境公益訴訟主體資格。
據(jù)了解，綠發(fā)會(huì)是中國(guó)科協(xié)主管的全國(guó)性非營(yíng)利社會(huì)組織。作為環(huán)境公益訴訟的原告，綠發(fā)會(huì)曾提起6起環(huán)境公益訴訟且均被法院立案受理，其中包括山東康菲溢油案、海南紅樹林案、浙江污泥污染案、河南文物破壞案、安徽危險(xiǎn)廢物傾倒案等。
記者了解到，在向?qū)幭母呒?jí)人民法院上訴的過程中，寧夏中衛(wèi)市中級(jí)人民法院曾邀請(qǐng)綠發(fā)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)考察，并告知他們，被訴的8家企業(yè)確實(shí)在整改中。
但據(jù)現(xiàn)場(chǎng)考察的專家說，綠發(fā)會(huì)提出的幾項(xiàng)訴求中，有些內(nèi)容已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，比如停止排污，但是有的訴訟請(qǐng)求還沒有實(shí)現(xiàn)，比如修復(fù)治理。
“所謂‘正在實(shí)施修復(fù)方案’的那家企業(yè)，我們前后3次到現(xiàn)場(chǎng)看都沒有施工跡象，誰能說明其確實(shí)是在修復(fù)呢？”綠發(fā)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人說，法院可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)某些訴訟請(qǐng)求不予支持，原告也可以變更訴訟請(qǐng)求，但這都不能成為不立案的理由。
中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所王燦發(fā)教授分析，從法律規(guī)定上來看，最高法直接提審此案是有法律依據(jù)的。
今年一月發(fā)布的關(guān)于環(huán)境公益訴訟的司法解釋規(guī)定，環(huán)境公益訴訟第一審案件一般由中級(jí)以上人民法院管轄，最高人民法院也可以管轄第一審民事環(huán)境公益訴訟案件。
從建立專門的環(huán)境資源審判庭，到細(xì)化有關(guān)司法解釋，王燦發(fā)認(rèn)為，這說明了最高人民法院對(duì)于環(huán)境公益訴訟案件的重視，希望騰格里沙漠環(huán)境公益訴訟案的立案和審理能夠?yàn)槿珖?guó)的環(huán)境公益訴訟提供借鑒。
解局
一個(gè)行動(dòng)勝于一打綱領(lǐng)，騰格里案能否成為環(huán)境公益訴訟新樣本？
騰格里沙漠令人向往，而綠發(fā)會(huì)多次趕赴騰格里腹地，對(duì)沙土、水源、植被進(jìn)行全方位調(diào)查采樣，展現(xiàn)在世人面前的卻是觸目驚心的黑水潭。
這一事件曾被中央領(lǐng)導(dǎo)多次批示，相關(guān)負(fù)責(zé)人被追責(zé)，但中衛(wèi)市中院卻拒絕立案，寧夏高院也維持原裁定，最終經(jīng)由最高法進(jìn)行再審。
綠發(fā)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，我國(guó)新民事訴訟法、新環(huán)保法以及有關(guān)司法解釋對(duì)環(huán)境公益訴訟的相關(guān)問題作了明確規(guī)定，各地環(huán)境公益訴訟第一案陸續(xù)跟進(jìn)，但困難也日益顯現(xiàn)。
他表示，目前環(huán)境公益訴訟遇到的障礙和問題比想象的要多，今年全國(guó)一共提起了40多起環(huán)境公益訴訟，包括綠發(fā)會(huì)提起的22起公益訴訟，而在這22起環(huán)境公益訴訟案件中有6起被中級(jí)人民法院受理，但在寧夏提起的這8起環(huán)境民事公益訴訟都以原告不適格為由被駁回。
“這個(gè)案件已經(jīng)到最高人民法院提起再審申請(qǐng)了，如果主體資格的問題還不能解決，那么就無所謂環(huán)境公益訴訟程序以及實(shí)體法等其他問題了，因?yàn)殚T檻都進(jìn)不去嘛。”
記者在采訪中了解到，截至11月底，全國(guó)范圍內(nèi)提起的44起環(huán)境公益訴訟中，約半數(shù)未被受理。如何看待環(huán)境公益訴訟立案“遇冷”的問題？
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，一些企業(yè)為地方貢獻(xiàn)了不少GDP，還解決了大量就業(yè)，當(dāng)?shù)卣幢嘏浜掀鹪V這些企業(yè)。有的環(huán)境污染案屬重大案件，牽涉面甚廣，某些地方政府和法院愛捏“軟柿子”卻不愿啃“硬骨頭”。
至于有的法院拿原告的主體資格說事，說得直白一點(diǎn)就是“托詞”，寧可得罪原告，也不愿意得罪地方政府和地方上復(fù)雜的利益相關(guān)方。這是目前環(huán)境公益訴訟面臨的嚴(yán)重問題。
綠發(fā)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，相關(guān)法律制度仍不夠完善，確實(shí)存在“門檻高”的問題。
立法中對(duì)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的限制較為嚴(yán)格，加之各地法院對(duì)資格審查的標(biāo)準(zhǔn)不一，有很大的自由裁量空間，使許多環(huán)境公益訴訟案件得不到受理，即使受理也不會(huì)支持原告的訴訟請(qǐng)求。
目前支持公益訴訟的機(jī)構(gòu)、資金、政策都不到位，很多公益組織望而卻步。這些都是導(dǎo)致很多法院環(huán)境資源審判庭成立后無案可審、“無米下鍋”的重要原因。
此次最高法立案受理騰格里沙漠環(huán)境公益訴訟案件，釋放出一個(gè)積極信號(hào)。有專家表示，“一個(gè)行動(dòng)勝于一打綱領(lǐng)”，期待此案成為積極推進(jìn)環(huán)境資源審判的樣本，不再讓所謂的“原告主體資格問題”成為駁回原告訴訟請(qǐng)求的理由，更不能以此抬高立案門檻。
專家還建議盡快有針對(duì)性地修改相關(guān)法律并出臺(tái)相關(guān)司法解釋，為環(huán)境公益訴訟掃除障礙。
沙漠污染立案緣何一波三折？
綠發(fā)會(huì)是否真的“主體資格不適格”？
寧夏兩級(jí)法院不予受理的理由均稱，綠發(fā)會(huì)的章程中沒有出現(xiàn)“從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”字樣，所以不符合新《環(huán)保法》對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的主體須“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”的要求。
武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)秘書長(zhǎng)秦天寶教授認(rèn)為，僅從組織章程中有沒有“環(huán)境保護(hù)”這4個(gè)字來判定綠發(fā)會(huì)沒有主體資格，值得商榷。
“有的組織事實(shí)上一直在從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)，章程里卻沒寫‘專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)’，是否想當(dāng)然地否定其主體資格？是不是任何組織章程里一定要嚴(yán)絲合縫地寫明‘環(huán)境保護(hù)’4個(gè)字，否則就不是專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的組織？是不是從事生物多樣性保護(hù)、綠色發(fā)展事業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)等其他相關(guān)活動(dòng)的組織就不屬于專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的組織？”他說，在環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻、公眾高度關(guān)注的背景下，建議人民法院應(yīng)當(dāng)從有利于環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，充分理解新《環(huán)保法》第五十八條和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中關(guān)于提起公益訴訟主體的規(guī)定，持開放包容的態(tài)度，除從“環(huán)境保護(hù)”字面本身判斷外，也要充分考慮社會(huì)組織從事的具體工作的性質(zhì)，讓所有參與環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的組織真正參與到環(huán)境公益訴訟中來，充分發(fā)揮其監(jiān)督社會(huì)、保護(hù)環(huán)境的作用。
最高人民法院對(duì)不予受理裁定再審立案意味著什么？
秦天寶表示，立案后可能出現(xiàn)3種情況。一是最高法駁回綠發(fā)會(huì)的再審申請(qǐng)。按照新《環(huán)保法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，考慮到綠發(fā)會(huì)作為原告在多地法院提起的環(huán)境公益訴訟案件均被受理等因素，綠發(fā)會(huì)應(yīng)該具備環(huán)境民事公益訴訟主體資格，因此被駁回的可能性很小。當(dāng)然，如果再審繼續(xù)被駁回，綠發(fā)會(huì)還可以提起申訴。申訴只是作為法院和檢察院發(fā)現(xiàn)生效裁判錯(cuò)誤的渠道之一，不能直接引發(fā)再審程序。此外，最高人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤時(shí)，可以提出抗訴。
二是最高法發(fā)現(xiàn)本案的二審裁定有錯(cuò)誤，直接提審此案，最后由最高人民法院做出判決，所發(fā)的裁判文書標(biāo)注有“提”字。那么，此案或許有可能成為去年7月最高人民法院決定設(shè)立專門的環(huán)境資源審判庭后審理的第一案。“如果真是這樣，此案將意義重大。”他說，但考慮到最高法環(huán)境資源審判庭的審級(jí)，以及其設(shè)立應(yīng)著眼于審理有重大影響的、跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源大案、要案等因素，最高法直接提審本案的可能性不是很大。
三是發(fā)回寧夏高院或者中衛(wèi)市中院重審，所發(fā)的裁判文書標(biāo)注有“申”字。按照一般情況，立案后5日內(nèi)必須送達(dá)對(duì)方當(dāng)事人，給對(duì)方當(dāng)事人15日答辯期，30日的舉證期限（15日答辯期可以覆蓋），舉證期滿后即可開庭，6個(gè)月內(nèi)結(jié)案。當(dāng)然，案情特別復(fù)雜的，可申請(qǐng)延長(zhǎng)。
立案登記制度改革后，為何環(huán)境公益訴訟依然“立案難”？
立案登記制度改革之后，環(huán)境公益訴訟又得到民事訴訟法、新《環(huán)保法》立法確認(rèn)，但并未出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件的“井噴”。
秦天寶表示，當(dāng)前環(huán)境公益訴訟“立案難”，一方面有立法上的原因，雖然《民訴法》、新《環(huán)保法》對(duì)環(huán)境公益訴訟做出了規(guī)定，但是均相當(dāng)粗略，而且相關(guān)配套規(guī)定并未跟上，客觀上導(dǎo)致了環(huán)境公益訴訟“立案難”。“另外一方面，環(huán)境公益訴訟‘立案難’是否源于地方法院受制于其他法外因素，是不是因?yàn)樯媸缕髽I(yè)或地方政府足以影響司法判斷？還有待深入研究。”
“不過，改革的成果也體現(xiàn)在本案中。”他說，雖然不立案但出具了法律文書，訴訟主體依然可以據(jù)此尋求進(jìn)一步的司法救濟(jì)。“而在改革之前可能連不予立案的文書都拿不到，甚至訴訟的材料都可以不收。”
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