■環(huán)境質量為何難以在短時期內全面改善？

我國環(huán)境問題的解決過程具有環(huán)境問題壓縮、污染因子復合、治理進程“拖尾”、改善時間漫長的特點

近年來，我國環(huán)境治理力度在全球前所未有，主要污染物減排成效明顯，部分地區(qū)環(huán)境質量有所改善。但這種改善的速度、幅度與公眾預期之間存在較大差異，距離質量標準要求、國際先進水平還有相當差距。與上世紀中期環(huán)境狀況長周期相比，環(huán)境質量仍然嚴重惡化。目前環(huán)境問題的類型、規(guī)模、結構、性質正在發(fā)生深刻變化，新型環(huán)境問題不斷凸顯，持續(xù)多年的復合型環(huán)境問題效應在放大。在一部分地區(qū)、一部分指標得到控制的同時，另外一些問題和指標在惡化。環(huán)境問題的區(qū)域分異日益加大，不同區(qū)域、不同城市、不同流域的環(huán)境問題存在很大差別。

總體來看，近期環(huán)境質量有所好轉，積極因素在積累，但這種量變在規(guī)模上、時空上還沒有積累形成質變。環(huán)境容量承載的局面短期內不會根本改變，環(huán)境狀況整體明顯好轉的態(tài)勢還未出現(xiàn)。我國既不處于惡化程度加劇的潰敗期，也不處于環(huán)境質量達標和根本改善的戰(zhàn)略決戰(zhàn)期，環(huán)境保護目前已經處于并將在一定時間內長期處于戰(zhàn)略相持期，需持之以恒，積小勝為大勝。

工業(yè)化及其耦合的城鎮(zhèn)化是我國環(huán)境問題演變的驅動力。中國資源環(huán)境問題與經濟社會發(fā)展階段密切關聯(lián)，這既是認識中國環(huán)境問題的世界觀，也是從根本上解決環(huán)境問題的方法論。我國工業(yè)化后期向基本實現(xiàn)工業(yè)化階段轉型，快速、粗放城鎮(zhèn)化向存量城鎮(zhèn)化、綠色城鎮(zhèn)化轉型，經濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，環(huán)境保護必須基于這種經濟社會發(fā)展的階段性固有特征開展工作。

與其他發(fā)達國家相比，我國經濟社會發(fā)展特征給環(huán)境治理帶來四大難度：一是經濟增長速度高、經濟總量大、污染物增量大。與我國2020年人均GDP1.2萬美元左右對應的歷史時期，發(fā)達國家GDP增速大部分介于2%~5%之間，我國的經濟增量是美國的4倍、英國的9倍。而與發(fā)達國家歷史同期相比，我國二產占比高出約5~10個百分點，二產增加值約相當于美國的6倍、日本的11倍。加之技術水平不高，污染物增量遠超過發(fā)達國家歷史同期。

二是工業(yè)化轉段過程中的經濟社會發(fā)展梯度帶來環(huán)境治理難度。2014年我國總體進入或接近工業(yè)化后期水平，但中部和西部總體上處于工業(yè)化中期，西部5省仍處于工業(yè)化中期的前半階段。預計全國工業(yè)化中后期向全面工業(yè)化的轉段還將持續(xù)10年~15年，能耗、污染壓力仍將持續(xù)，環(huán)境問題在時間上呈現(xiàn)壓縮型特征，分區(qū)環(huán)境質量改善進程必將不同步而“拖尾”。

三是我國城鎮(zhèn)化進程滯后于工業(yè)化并將持續(xù)到2030年。歐美主要發(fā)達國家城鎮(zhèn)化伴隨工業(yè)化基本同步完成，保持穩(wěn)定。但我國城鎮(zhèn)化率未來增速仍保持在0.9個百分點，每年約1200萬人口進入城市，排浪式、模仿型消費升級帶來了較大的生活型消費污染，城市開發(fā)強度過大、生態(tài)空間壓縮，大城市生態(tài)負荷超載。

四是能源結構中的“高煤”特點短期難以改變。我國煤炭消費總量占一次能源比例約2/3，而美國歷史同期僅為19%，歐洲為30%，我國平均比歐美國家高出約40個百分點。即使考慮與氮氧化物、VOCs排放密切相關的石油消費，我國煤炭和石油的消費比重也比歐美國家高15個百分點。

因此，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化依舊雙快的驅動下，經濟增長資源環(huán)境代價過大導致我國環(huán)境問題具有資源約束緊、污染負荷高、積累時間長、多污染交織、多要素耦合、區(qū)域分異性大的本質特征，由此帶來我國環(huán)境問題的解決過程具有環(huán)境問題壓縮、污染因子復合、治理進程“拖尾”、改善時間漫長的特點。全國質量改善的步伐不可能“齊步走”，水、氣、土壤、環(huán)境風險改善進程也不可能“同頻率”，更不可能與發(fā)達國家的環(huán)境質量“同水平”，短期內環(huán)境質量根本改善難度極大。

在城鎮(zhèn)化率增長變化不大、二產占比變化不明顯但人均GDP增長較快的情況下，從開始大規(guī)模治理，到污染物排放量實現(xiàn)大幅削減，發(fā)達國家基本用20年~25年的時間將污染物排放量從峰值削減了一半。發(fā)達國家在達到工業(yè)化后期階段之前也是面臨嚴重的環(huán)境問題，二氧化硫的峰值年份多在60年代末70年代初（相當于我國2010年經濟水平）。達到峰值后，美國和英國用了25年使污染物排放總量降低了50%左右。氮氧化物排放總量在80年代末90年代初達到峰值后，美國用18年削減了56%，英國用21年削減了64%，歐洲用24年削減了46.2%，日本用12年削減了24.2%。顆粒物削減方面，歐洲在1990年~2012年的22年間PM10排放總量總體下降了40%左右。

隨著污染物排放總量的削減，污染物濃度進入下降通道，達到環(huán)境質量全面改善需要20年~30年時間。美國、英國、法國等國家1990年~2010年20年間PM10、PM2.5濃度均下降了35%~50%。萊茵河從1970年水質、水生態(tài)最差的狀況開始治理，至2000年恢復到1900年水平，用了約30年時間。

歐洲國家在治理過程中的重要手段是調整能源結構，使煤炭占比長期總體下降，直接削減大氣污染物排放量。1965年~1975年是歐洲能源結構重要調整期，煤炭消費占比明顯下降，十年間英國煤炭消費占比下降24個百分點，德國、荷蘭下降23個百分點，西班牙下降17個百分點，法國下降14個百分點。波蘭在能源消費總量維持穩(wěn)定情況下，在1998年~2008年間將煤炭消費占一次能源比例從67%降到60%，二氧化硫排放總量從190萬噸降低到100萬噸，減少了約一半。

發(fā)達國家治理歷程逐步深化，根治環(huán)境問題需要避免“按下葫蘆浮起瓢”。20世紀五六十年代，煤煙型污染造成的酸雨問題突出，美國、英國、歐洲和日本以治理二氧化硫為主，經20年治理取得了明顯成效。七八十年代光化學污染、水體富營養(yǎng)化突出，發(fā)達國家集中治理氮氧化物和揮發(fā)性有機物，美國環(huán)保局在1990年的《清潔空氣修正法》中明確了VOCs的定義，從20世紀70年代開始著手治理到全面根治大概持續(xù)了25年~30年時間。21世紀以來，國際環(huán)境開始持續(xù)關注細顆粒物污染、臭氧層破壞、全球環(huán)境變暖等生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性問題。

國際經驗不斷證明了環(huán)境問題解決的根本之路，即環(huán)境質量的全面改善必須以污染物排放量持續(xù)穩(wěn)定下降為基礎，污染物排放量持續(xù)穩(wěn)定下降必須以資源能源消費量大幅度下降為前提，資源能源消費量大幅度下降必須以發(fā)展方式實質性轉型為根本。我國實施主要污染物排放總量控制以來，取得了階段性成果，但主要污染物排放量仍處于2000萬噸左右的高位，細顆粒物、臭氧、總磷超標等問題仍然嚴峻，尤其是區(qū)域環(huán)境問題不均衡性、多樣化、復雜性突出，處在資源環(huán)境瓶頸約束和發(fā)展矛盾尖銳期，環(huán)境質量改善只能分區(qū)域、分步驟，“十三五”期間經努力環(huán)境質量可望明顯改善，但無法全面達標、無法追平國際先進水平。

■我國環(huán)境質量什么時候才能根本改善？

力爭實現(xiàn)2020年環(huán)境質量明顯改善、2030年基本達標

一，根據經濟社會發(fā)展階段，力爭實現(xiàn)2020年環(huán)境質量明顯改善、2030年基本達標。

“十三五”期間，在經濟發(fā)展新常態(tài)下，環(huán)境態(tài)勢將更為復雜，可總結為利弊共存，喜憂參半。有利的方面是，未來一段時期中國處于政治、法治、經濟、社會等多領域紅利釋放的集中期，產業(yè)結構轉型整體利好，重工業(yè)增長達到峰值平臺，資源能源新增量增速放緩，煤炭峰值即將到來，社會公眾參與環(huán)境保護愿望強烈。不利的方面是，污染型、高耗能型產業(yè)中西部轉移態(tài)勢加劇，傳統(tǒng)煤煙型污染與臭氧、PM2.5、VOCs等新老環(huán)境污染問題突發(fā)，生產流通等環(huán)節(jié)的環(huán)境污染與消費等生活型污染相交織，經濟、社會、環(huán)境問題日益交織，法規(guī)、體制、機制、制度、政策“綠化”尚未形成，環(huán)保系統(tǒng)承受的要求與其支撐能力、調控手段存在一定差異，系統(tǒng)推進環(huán)境保護的難度越來越大。

總體來看，到2020年，預期存在中國將基本實現(xiàn)工業(yè)化進程、城鎮(zhèn)化趨穩(wěn)、能源低增長、煤炭和重化工業(yè)峰值或將到來等積極因素，主要污染物排放將延續(xù)減少趨勢，但污染累積量大面廣、成因復雜、減排潛力下降。但全國預期容量超載形勢仍將持續(xù)，環(huán)境質量得到明顯改善，傳統(tǒng)的環(huán)境問題有望開始得到根治，灰霾天氣、劣Ⅴ類水體等社會高度關注的民生型、生活環(huán)境問題得到基本解決，實現(xiàn)全面建成小康社會的環(huán)境目標。

2020年~2030年，綠色發(fā)展、結構優(yōu)化、人口及能源等壓力將會減輕，在堅持不懈持續(xù)大規(guī)模治理的25年~30年后，預期主要污染物排放總量會顯著減少，灰霾天氣、黑臭水體等環(huán)境問題有望根治，環(huán)境質量有望實現(xiàn)總體性改善，重點解決新型、復合和持久性有機污染物問題并對環(huán)境健康有所側重，但土壤污染、人體健康和生態(tài)系統(tǒng)平衡問題仍然只能實現(xiàn)有所控制。

2030年~2050年，預期經濟社會與環(huán)境全面協(xié)調、良性循環(huán)，生態(tài)文明蔚然成風，生態(tài)系統(tǒng)健康安全、結構穩(wěn)定，環(huán)境質量全面改善，與富強、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家相適應。以實現(xiàn)中國夢、美麗中國建設為目標，環(huán)境保護外延將擴展，將全面關注人體健康等。

二，分階段、分梯次推進三大區(qū)域依次達標，力爭2030年絕大部分城市空氣質量全面改善。

受資源環(huán)境稟賦、經濟發(fā)展階段等因素影響，2020年不具備全國環(huán)境空氣質量全面達標的技術可能。2014年，全國31省市，二氧化硫、氮氧化物、一次PM2.5等3項污染物平均超載率分別為150%、180%和210%。與發(fā)達國家經濟發(fā)展水平類似的歷史同期相比，空氣中PM10、SO2、NO2濃度相當于美國、德國歷史同期兩倍多，煤炭消費強度是美國當年的5倍。若我國PM10濃度如果從現(xiàn)狀（105ug/m3）降到發(fā)達國家歷史同期平均水平（PM10平均約為44ug/m3，PM2.5年均濃度為18ug/m3~25ug/m3左右），需削減近60%，難度極大。

以珠三角為代表的第一梯隊經努力有可能在“十三五”期間率先達標。2014年PM2.5平均濃度為42ug/m3，為國家標準的1.2倍，輕微超標。預計2020年，在完成“大氣十條”目標的基礎上，珠三角等一批城市空氣質量基本達標，全國空氣質量達標的城市有望提升20%左右，全國PM2.5平均濃度有望下降25%~30%左右，大部分城市實現(xiàn)日均值達標，長三角總體達到珠三角目前水平，京津冀總體達到長三角目前水平。

長三角等區(qū)域有望在2025年左右基本達標。2014年全國161個開展監(jiān)測的城市PM2.5平均濃度為62ug/m3，長三角與之相當。再經5年治理，長三角區(qū)域以及我國大部分區(qū)域有望實現(xiàn)基本達標。此時，在“十三五”主攻日均值達標和遏制重度污染天氣的基礎上，全國空氣質量年均值穩(wěn)步下降，臭氧超標問題將得到基本遏制。

以京津冀為代表的高煤、倚重、質量極差地區(qū)的達標進程還要延長至2030年。當前京津冀地區(qū)能源消費中煤炭占比約69%，顆粒物排放強度是美國的6.7倍、歐盟的3.7倍，PM2.5年均濃度是國家標準的2.7倍。因此，京津冀大氣治理難上加難，力度還需更大。2009年91個國家數(shù)據顯示，達到歐盟PM10年均濃度40微克/立方米標準時人均GDP在1萬美元~1.5萬美元，2030年左右我國空氣質量面臨大轉折的條件基本具備。假如從2015年起“猛火快攻”，治理力度大于“大氣十條”，達到每5年濃度下降比例至少保持在30%以上，總體相比2014年下降2/3，則有可能在2030年達標。即使如此，也遠高于發(fā)達國家同期歷史水平的濃度（18μg/m3~25μg/m3之間）。我們初步預判，2030年京津冀環(huán)境質量有望達到總體良好。

三，大小并重、好差兩頭，確保2030年全國水環(huán)境質量總體改善。

當前大江大河持續(xù)改善，力爭在2020年基本消除劣Ⅴ類水體。經過“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”4個五年規(guī)劃實施，大江大河水質惡化趨勢在上世紀末得到遏制，淮河、遼河、松花江、太湖等污染狀況都有質的變化，全國大江大河水體總體改善到輕度污染。但主要江河按功能達標為60%左右，海河流域等污染仍然十分嚴重且短期改善存在徑流量缺乏等制約。以BOD指標判別，我國劣Ⅴ類河流比例高于發(fā)達國家當年9個百分點。到2020年，在保障飲用水源地水質的同時，力爭大幅度遏制乃至消滅劣Ⅴ類水體（京津冀區(qū)域有望基本消除劣Ⅴ類斷面的時間階段可能在2030年），是多年重點流域治理的畢其功于一役的攻堅戰(zhàn)。

黑臭水體是當前水環(huán)境質量改善的難點，2030年若能總體消除將實現(xiàn)環(huán)境質量根本性好轉。據估算，黑臭水體占全國地級城市水體四成左右。“水十條”明確提出“2020年地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內”的控制目標。同時提出2030年以前基本消除黑臭問題，這是十分艱巨但同時群眾感受強烈的民心工程。江蘇、浙江、河南、廣東、北京等地均已提出2015年或2017年消除黑臭的要求。

2030年力爭實現(xiàn)水環(huán)境質量達標，2030年~2050年主攻水生態(tài)系統(tǒng)健康。我國大規(guī)模治污從“九五”淮河治污開始，歷經多年持續(xù)治污，未來再經過10年左右的統(tǒng)籌部署、積極應對、有所作為，應能取得明顯成效。中央有關文件提出，到2030年，全國江河湖泊水功能區(qū)基本實現(xiàn)達標。這一目標包含了主要江河湖泊水功能區(qū)1027條河流，約占全國1000km2以上河流總數(shù)的2/3。同時，“水十條”也提出到2030年全國七大重點流域水質優(yōu)良比例總體達到75%以上的目標。假如以上目標實現(xiàn)，則到2030年，全國水環(huán)境質量能夠實現(xiàn)總體改善。從階段攻堅重點分析，在2020年著力解決傳統(tǒng)污染問題、2030年著力解決環(huán)境質量改善后，2030年到2050年期間，在鞏固、堅持前期工作成效的基礎上，將著力實現(xiàn)經濟、社會、環(huán)境系統(tǒng)的平衡與可持續(xù)發(fā)展。

■“十三五”時期環(huán)境質量改善處于何種階段？

未來5年是解決傳統(tǒng)環(huán)境問題的攻堅期，戰(zhàn)略上要做好統(tǒng)籌打持久戰(zhàn)與殲滅戰(zhàn)的準備

從環(huán)境保護與社會經濟發(fā)展的中長期戰(zhàn)略層面出發(fā)，著眼于環(huán)境質量根本改善，把中國環(huán)境宏觀中長期戰(zhàn)略分為“三步走”戰(zhàn)略，即到2020年，要充分利用經濟社會階段轉型契機、加大硬軟投入，目標是保環(huán)境安全、保小康環(huán)境底線，以環(huán)境質量改善為主線，實施質量、總量雙約束，實施精準治理、科學治理、系統(tǒng)治理；2020年~2030年，是鞏固污染治理成果、全面改善環(huán)境質量的關鍵期，目標是實現(xiàn)環(huán)境基本清潔，水、大氣質量基本實現(xiàn)達標，環(huán)境風險、人體健康得到保障；2050年，最終實現(xiàn)人類和生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境健康，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)平衡與良性循環(huán)。3個階段的實現(xiàn)目標、控制重點、任務要求依次提高，最終人口、資源、環(huán)境、發(fā)展全面協(xié)調。

這種分階段戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點的把握，既充分意識到環(huán)境保護的長期性和艱巨性，不急躁、不冒進地提出不合理的、有后遺癥的2020年目標，同時也要對2020年環(huán)境質量能明顯改善有信心，不能坐等資源能源消費峰值和發(fā)展階段的轉型到來。“十三五”期間，是解決傳統(tǒng)環(huán)境問題的攻堅期，戰(zhàn)略上要做好統(tǒng)籌打持久戰(zhàn)與殲滅戰(zhàn)的準備，戰(zhàn)術上要找準問題、瞄準方向、標本兼治、逐個擊破。

一是建制度。完善環(huán)境質量管理監(jiān)測、監(jiān)督、評估、考核和目標管理制度。重構環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管體系，做實環(huán)境質量監(jiān)督考核，上收環(huán)境質量考核監(jiān)測事權。以3個“十條”的出臺和實施為基礎，做實地方政府環(huán)境質量負責的機制，環(huán)境保護部門從“督企”轉向“督政”。實行信息公開，引導公眾監(jiān)督。

二是保底線。將環(huán)境質量不降級、環(huán)境服務功能不退化作為發(fā)展的底線和最基本要求，實行剛性約束。建立符合全面建成小康社會環(huán)境要求、表達方式覆蓋所有公眾、老百姓可以接受的環(huán)境底線的指標體系，如遏制重污染天氣、削減劣Ⅴ類水體或者黑臭水體、減少因污染而導致的環(huán)境突發(fā)事件或環(huán)境健康事件等。

三是找典型。針對超標嚴重、環(huán)境問題復雜、質量改善難度大的區(qū)域，提高治理目標、加嚴管理措施、提出差別化的管理政策，并適當進行政策扶持與財政投入，污染物總量排放與資源環(huán)境協(xié)同管理措施先行先試。

四是抓單元。突出管理措施的“點”上累積效應，以城市和控制單元為抓手，實施環(huán)境質量改善網格化、精細化管理，引入公眾力量參與制定環(huán)境質量改善清單，明確工作重點、治理進程、階段目標。以清單為基礎開展分區(qū)分類管理、實施差異化總量控制與項目準入、安排生態(tài)補償資金和環(huán)境保護專項資金、實施財政獎懲等。

五是促協(xié)同。在把握環(huán)境治理客觀規(guī)律的基礎上，吸取國際經驗、教訓，實施綜合整治，開展區(qū)域/流域的協(xié)同治理，實施多污染物協(xié)同控制，對SO2、NOX、VOCS、一次顆粒物和NH3的排放控制制定綜合管控策略，保護水生態(tài)空間，減污增容，從而建立多污染源、多污染物綜合控制體系。

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