京津冀環(huán)境保護(hù)如何突圍？
近日通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破。有關(guān)專家表示，環(huán)保是京津冀一體化發(fā)展的重心，會(huì)在協(xié)同發(fā)展中率先突圍。
京津冀的生態(tài)環(huán)境承載力十分脆弱，整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的矛盾日益突出，大氣和水的污染治理都急需解決。這些日益惡化的生態(tài)環(huán)境問題，單靠區(qū)域獨(dú)立治理已無法解決。早在協(xié)同規(guī)劃通過之前，京津冀就已在環(huán)保一體化上邁出了腳步，2013年9月，國家多個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》。今年4月2日，農(nóng)工黨中央在京召開了“京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)研討會(huì)”。與會(huì)專家圍繞京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)相關(guān)議題，結(jié)合各自研究領(lǐng)域，從不同角度對京津冀區(qū)域環(huán)境的保護(hù)提出了建議。本報(bào)現(xiàn)將部分專家的發(fā)言整理摘登如下，以饗讀者。
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師、農(nóng)工黨中央常委王金南：
設(shè)立生態(tài)紅線構(gòu)筑生態(tài)共同體
京津冀地區(qū)是目前全國大氣污染、水污染最嚴(yán)重，全國水資源最短缺，全國資源環(huán)境與發(fā)展矛盾最為尖銳的地區(qū)。加強(qiáng)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是新時(shí)期國家重要戰(zhàn)略決策，是落實(shí)“四個(gè)全面”和生態(tài)文明建設(shè)的重大實(shí)踐，對于統(tǒng)籌京津冀區(qū)域環(huán)境與發(fā)展，破解區(qū)域資源環(huán)境約束、改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、提升區(qū)域整體競爭力、提升政府公信力和國家國際形象都具有十分重要的意義。
京津冀地區(qū)是一個(gè)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)共同體，因此，要尊重自然生態(tài)本底，以環(huán)境空間優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局。以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，制定實(shí)施基于環(huán)境功能的分級分區(qū)控制體系，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局，引導(dǎo)城市發(fā)展空間和產(chǎn)業(yè)布局往生態(tài)化、集約化轉(zhuǎn)變。以生態(tài)紅線調(diào)控區(qū)域發(fā)展規(guī)模。以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，劃定和嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線，水、大氣環(huán)境質(zhì)量控制紅線以及耕地、水資源和煤炭資源紅線，調(diào)控城市人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模。
構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境共同體是一個(gè)大系統(tǒng)工程。主要構(gòu)建“三區(qū)八道六風(fēng)口一屏障”的防風(fēng)固沙生態(tài)體系、建設(shè)“十區(qū)四橫兩縱”地表水源保護(hù)生態(tài)體系、構(gòu)建“十一區(qū)七道一帶”區(qū)域生物多樣性保護(hù)體系、建設(shè)“兩屏(壩上生態(tài)屏障，燕山-太行山生態(tài)屏障)、三區(qū)(水源涵養(yǎng)區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū))、七帶區(qū)域自然生態(tài)安全格局，對冀西北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、華北地下水超采區(qū)等實(shí)施休養(yǎng)生息，全面實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。
中科院大氣化學(xué)與大氣污染控制技術(shù)研究室副主任、農(nóng)工黨中央生態(tài)環(huán)境工作委員會(huì)副主任賀泓：
建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測和管理平臺(tái)
京津冀協(xié)同發(fā)展的整體定位之一是建成生態(tài)修復(fù)和環(huán)境改善示范區(qū)，處理好環(huán)境與發(fā)展的矛盾成為京津冀協(xié)同發(fā)展所面臨的最大挑戰(zhàn)。京津冀環(huán)境污染具有獨(dú)特的區(qū)域性與復(fù)合性特征。發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境污染問題在當(dāng)下的京津冀地區(qū)集中出現(xiàn)，點(diǎn)源與面源污染共存，生活污染和工業(yè)排放疊加，水、大氣、土壤等不同介質(zhì)的環(huán)境污染相互復(fù)合，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)格局與環(huán)境安全交互影響，導(dǎo)致京津冀呈現(xiàn)出典型的環(huán)境復(fù)合污染格局。
要破解京津冀環(huán)境復(fù)合污染的困局，三地必須突破行政區(qū)劃和條塊分割的掣肘，率先在環(huán)境綜合治理上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。實(shí)現(xiàn)“四個(gè)統(tǒng)一”的基礎(chǔ)在于構(gòu)建基于物聯(lián)網(wǎng)的立體環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)和區(qū)域環(huán)境承載力評估與風(fēng)險(xiǎn)管理模式，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)科學(xué)制定統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和政策，實(shí)現(xiàn)基于風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)管理和考核，實(shí)現(xiàn)京津冀生態(tài)修復(fù)與環(huán)境改善示范區(qū)的建設(shè)目標(biāo)。
建議整合現(xiàn)有環(huán)保、國土、氣象、水利和科研系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測(觀測)網(wǎng)絡(luò)，依托以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、多元遙感為代表的新一代信息技術(shù)，形成區(qū)域性海量環(huán)境信息“系統(tǒng)感知-高效傳輸-大數(shù)據(jù)處理-智能化應(yīng)用”的新一代立體化環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，構(gòu)建京津冀區(qū)域多維動(dòng)態(tài)污染源排放信息平臺(tái)，建立京津冀環(huán)境質(zhì)量改善決策支持系統(tǒng)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、農(nóng)工黨中央社會(huì)與法制工作委員會(huì)副主任常紀(jì)文：
完善環(huán)保一體化的政策與法制保障
京津冀協(xié)同發(fā)展是對現(xiàn)行分割式發(fā)展模式的綠色化突破，是對現(xiàn)行生活模式的綠色化新發(fā)展，更是京津冀三地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的出路。
在立法體系方面，推進(jìn)京津冀環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展，離不開完善的立法體系保障。有必要結(jié)合京津冀地區(qū)的實(shí)際和特殊需求，由國務(wù)院制定《京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)條例》或者《京津冀地區(qū)國土保護(hù)與整治條例》。為了讓條例得以有效實(shí)施，還應(yīng)當(dāng)配套地制定相應(yīng)的辦法，如《京津冀地區(qū)大氣污染防治辦法》《京津冀流域污染聯(lián)動(dòng)防治辦法》《京津冀地區(qū)土壤污染防治辦法》等。
在基本原則方面，除了遵守《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的基本原則外，基于京津冀地區(qū)的特殊性，還可以在區(qū)域環(huán)境立法中建立一體化保護(hù)、以環(huán)境質(zhì)量管理為核心、功能與用途管制、共同但有區(qū)別責(zé)任等原則。
在監(jiān)管體制方面，要協(xié)調(diào)京津冀三地之間的利益關(guān)系，必須向既監(jiān)管行政區(qū)域，又監(jiān)管跨行政區(qū)的大區(qū)域模式轉(zhuǎn)變。可改變目前的臨時(shí)性協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的做法，由國務(wù)院成立專門的區(qū)域協(xié)同發(fā)展委員會(huì)作為全國區(qū)域協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在委員會(huì)之下，設(shè)立區(qū)域環(huán)境保護(hù)辦公室，辦公室掛在環(huán)境保護(hù)部。這將為長三角、珠三角的管理體制創(chuàng)新提供借鑒。
在法律制度和機(jī)制方面，要建立統(tǒng)一的環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、環(huán)評、監(jiān)測與預(yù)警應(yīng)急、生態(tài)補(bǔ)償?shù)却胧?/p>
在環(huán)境法治架構(gòu)方面，要建立一體化的環(huán)境市場體系、信息公開、公眾參與、執(zhí)法監(jiān)管。
評判京津冀環(huán)境協(xié)同保護(hù)立法的好壞，可以用以下幾個(gè)指標(biāo)來衡量：一是定位要精準(zhǔn)，立法的目的要明確;二是思路要清晰，措施的層次要分明;三是制度可實(shí)施，協(xié)同的措施要實(shí)際;四是原則要堅(jiān)持，采取的手段可靈活;五是權(quán)利要公平，賦予的義務(wù)要均衡。六是實(shí)施可監(jiān)督，失職的責(zé)任能追究。我們相信，京津冀一體化立法會(huì)提上議事日程，也會(huì)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。
北京市環(huán)境保護(hù)局原副局長、農(nóng)工黨中央生態(tài)環(huán)境工作委員會(huì)副主任周揚(yáng)勝：
嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)制度推動(dòng)工程治污
京津冀地區(qū)是全國空氣污染最嚴(yán)重的地區(qū)，2013年P(guān)M2.5年均濃度106微克/立方米、PM10年均濃度149微克/立方米，平均超標(biāo)2倍多，是74個(gè)城市的1.5倍，空氣質(zhì)量倒數(shù)10名城市有7個(gè)，倒數(shù)20名有11個(gè)。
主要問題是：第一，固定源治污標(biāo)準(zhǔn)差別大，國家標(biāo)準(zhǔn)特別限值未有效落實(shí)，顆粒物污染嚴(yán)重，污染物排放總量高，比較三地的單位面積排放強(qiáng)度、單位GDP排放強(qiáng)度，河北、天津均大大高于北京，減排潛力大;第二，綜合交通運(yùn)輸體系不合理，過度依靠公路，城市小汽車使用強(qiáng)度高，油品質(zhì)量提升慢阻礙機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)升級，移動(dòng)源機(jī)動(dòng)車污染嚴(yán)重;第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，河北人均GDP不到北京、天津的一半、人均財(cái)政收入只有北京、天津的1/3，環(huán)境治理投入承受力不足。
建議，除從科學(xué)統(tǒng)一規(guī)劃體系、完善鐵路網(wǎng)絡(luò)交通體系、區(qū)域投入?yún)f(xié)同機(jī)制、區(qū)域立法體制推進(jìn)外，還需要著力嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)制度，推進(jìn)工程治污。第一，完善排放標(biāo)準(zhǔn)限值體系，做到規(guī)范嚴(yán)密，清理地方標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)在天津、河北的現(xiàn)有污染源執(zhí)行國家排放標(biāo)準(zhǔn)特別限值;第二，開展標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況檢查、評估，落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施制度;第三，完善標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)支撐體系，實(shí)施工程技術(shù)體表改造。
天津市環(huán)保局原總工程師、農(nóng)工黨天津市委副主委包景嶺：
完善大氣污染聯(lián)防聯(lián)控體系
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，京津冀區(qū)域環(huán)境問題呈現(xiàn)出區(qū)域性、復(fù)合性、壓縮性特征。受自然條件、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的制約，污染減排壓力大，大氣、水、固體廢棄物環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)和體制機(jī)制尚需完善。
建議，要進(jìn)一步強(qiáng)化京津冀聯(lián)防聯(lián)控。在去年落實(shí)“五控”取得成效的基礎(chǔ)上，深入挖掘減排潛力，有針對性地進(jìn)一步強(qiáng)化各項(xiàng)措施。為管好管住各類大氣污染排放源，明確監(jiān)管區(qū)域，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深入推進(jìn)大氣污染防治管理網(wǎng)格，提升環(huán)境精細(xì)化管理水平。
目前，京津冀三地排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一、差距明顯，三地征收標(biāo)準(zhǔn)大約為9：7：1，在京津冀交界地區(qū)，極易造成排污企業(yè)轉(zhuǎn)移。建議河北省盡快提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，努力將三地差距縮小到9:7:5左右，并嚴(yán)格執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)京津冀排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均衡化。此外，要加大農(nóng)業(yè)污染控制力度，強(qiáng)化沿海港口及大型船舶大氣污染控制、建立綠色交通系統(tǒng)。
盡管南水北調(diào)工程目前已向京津冀地區(qū)供水，但水源地作為三地生命線，所面臨的重大環(huán)境問題仍不可忽視，應(yīng)按照法律要求，抓緊落實(shí)依法劃定水源地保護(hù)區(qū)工作。京津冀三地之間也應(yīng)當(dāng)深入開展跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立工作，確定合理的補(bǔ)償方式，制定統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)測算，京津冀地區(qū)每年建設(shè)用砂石料的總消耗量6億噸，相當(dāng)于640萬輛機(jī)動(dòng)車一年的總排放量，超過北京市全部機(jī)動(dòng)車的排放量。建議逐步減少京津冀地區(qū)開山炸石，大力推進(jìn)鐵礦尾礦和廢石替代建設(shè)用砂石料，實(shí)現(xiàn)減少開山炸石帶來的向大氣中排放細(xì)顆粒物污染問題與大宗固廢資源化利用的雙贏。
部委聲音
環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局管理處處長楊子江：建立區(qū)域大氣污染執(zhí)法督查機(jī)制
為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》(國發(fā)〔2013〕37號)，2013年9月環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、能源局印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，環(huán)境保護(hù)部組織的執(zhí)法督查工作主要針對其規(guī)定的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行。這些重點(diǎn)任務(wù)，一是實(shí)施綜合治理，強(qiáng)化污染物協(xié)同減排;二是統(tǒng)籌城市交通管理，防治機(jī)動(dòng)車污染;三是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)和環(huán)境準(zhǔn)入，加快淘汰落后產(chǎn)能;四是控制煤炭消費(fèi)總量，推動(dòng)能源利用清潔化;五是強(qiáng)化基礎(chǔ)能力，健全監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急體系;六是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化監(jiān)督考核，建立健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制，組織聯(lián)合執(zhí)法。
執(zhí)法督查主要由環(huán)保部環(huán)監(jiān)局組織有關(guān)環(huán)保督查中心及北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東六省、區(qū)、市環(huán)保部門聯(lián)合實(shí)施，每月集中組織一次對3-4個(gè)地市采取不定時(shí)間、不打招呼、不聽匯報(bào)、直奔現(xiàn)場、直接督查、直接曝光的方式進(jìn)行重點(diǎn)督查。
為保障APEC會(huì)議空氣質(zhì)量，京津冀及周邊地區(qū)啟動(dòng)了最大力度的“空氣保衛(wèi)戰(zhàn)”，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南等空氣質(zhì)量保障的重點(diǎn)控制區(qū)，站在講政治、講大局的高度，無私奉獻(xiàn)、精誠協(xié)作、連續(xù)作戰(zhàn)，確保各項(xiàng)保障措施落到實(shí)處。
10月20日至25日，環(huán)境保護(hù)部派出16個(gè)督查組，對京津冀及周邊地區(qū)24個(gè)重點(diǎn)城市保障方案的部署情況進(jìn)行專項(xiàng)督查。11月3日，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東等6省區(qū)市按要求啟動(dòng)實(shí)施保障方案。同時(shí)，為應(yīng)對4日至5日出現(xiàn)的不利氣象條件，北京市以及河北省廊坊、保定、石家莊等8個(gè)城市在保障方案基礎(chǔ)上，緊急啟動(dòng)了重污染天氣下的最高一級應(yīng)急措施。11月6日，除上述城市外，天津市、河北省唐山、衡水、滄州市，以及山東省濟(jì)南、淄博、東營、德州、聊城、濱州市，也采取了最高一級重污染天氣應(yīng)急減排措施，最大限度降低污染排放。山西、內(nèi)蒙古等省區(qū)自加壓力，進(jìn)一步削減污染物排放。山西省政府在11月5日對太原、陽泉、晉中3市啟動(dòng)最高一級應(yīng)急減排措施的基礎(chǔ)上，8日又啟動(dòng)了長治、晉城兩市的最高一級應(yīng)急減排措施。
除了調(diào)動(dòng)了6個(gè)環(huán)保督查中心派駐6省區(qū)市督查外，環(huán)保部還使用了衛(wèi)星遙感、無人機(jī)偵察、污染源自動(dòng)監(jiān)控、大數(shù)據(jù)預(yù)警預(yù)測等技術(shù)手段，地方環(huán)保部門劃片網(wǎng)格化24小時(shí)駐廠盯守。各級環(huán)保部門聯(lián)動(dòng)強(qiáng)化督查力度，保持執(zhí)法高壓態(tài)勢，成功打贏了一場“霧霾阻擊戰(zhàn)”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，6省區(qū)市在會(huì)議期間實(shí)際停產(chǎn)企業(yè)9298家，限產(chǎn)企業(yè)3900家，停工工地4萬余處，分別是《保障方案》規(guī)定的3.6倍、2.1倍、7.6倍。
2014年新的《環(huán)保法》實(shí)施，在加大對違法排污的企業(yè)打擊力度的同時(shí)，環(huán)保部門開始在“督政”方面狠下功夫。
為應(yīng)對3月下旬可能出現(xiàn)的重污染天氣過程，環(huán)境保護(hù)部組織10個(gè)督查組陸續(xù)深入京津冀及周邊地區(qū)開展大氣污染防治專項(xiàng)執(zhí)法督查，并安排無人機(jī)對重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行飛行檢查。對6家企業(yè)環(huán)保意識差，違法排污問題突出的企業(yè)違法行為立案查處，并依法追究責(zé)任。
在國家督查的同時(shí)，6省區(qū)市也在加大執(zhí)法力度，例如河北省在2015年前3個(gè)月的“2015利劍斬污”專項(xiàng)行動(dòng)中，共立案偵辦157起，破獲111起，移送起訴96起，對6家超標(biāo)排污的城市污水處理廠因此啟動(dòng)了按日計(jì)罰程序。
近一段時(shí)間，環(huán)境保護(hù)部先后對安陽、滄州、臨沂、承德、駐馬店等市人民政府主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行了公開約談，督促地方政府、環(huán)保部門和企業(yè)全面貫徹實(shí)施新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。
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