城市低碳發(fā)展路在何方？
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日前，多名專家、學(xué)者聚集上海，圍繞低碳城鎮(zhèn)建設(shè)召開研討會。會上發(fā)布了《中國新型城鎮(zhèn)化的低碳發(fā)展路徑——問題、策略與案例》的研究報告（以下簡稱《報告》）。《報告》指出，未來城鎮(zhèn)化必須走“優(yōu)化布局、集約高效、生態(tài)文明，綠色低碳”的新道路，在高速城鎮(zhèn)化的當(dāng)下，必須特別關(guān)注3個領(lǐng)域，即土地的集約高效利用、綠色交通的發(fā)展以及城市能源使用效率的提高。
中國的城鎮(zhèn)化速度和規(guī)模史無前例。從1978年到2012年，全國城市人口比例從18%上升至52%。當(dāng)下的中國仍處在城鎮(zhèn)化上升階段，根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》，到2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率將達到60%？焖俪擎(zhèn)化給中國帶來經(jīng)濟增長、貧困人口減少和生活水平提高，同時也帶來眾多的環(huán)境問題。
在當(dāng)前氣候變化的大背景下，如何避免城鎮(zhèn)化的“高碳鎖定”效應(yīng)，使中國的城鎮(zhèn)化走上一條既能滿足城鎮(zhèn)化需求，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，又能避免過度能源消耗與環(huán)境污染的道路，是城市管理者們始終在思考的問題。
1土地利用集約高效
□現(xiàn)狀
《報告》分析了城市土地存在的相關(guān)問題。土地是一切城市建設(shè)活動的基礎(chǔ)，而人多地少、耕地資源不足是中國的基本國情。同時，城市建設(shè)用地浪費現(xiàn)象嚴重。
首先，土地閑置問題相當(dāng)普遍。據(jù)全國土地利用變更調(diào)查，截至2005年，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃，相當(dāng)于現(xiàn)有建成區(qū)用地總量的8%。
其次，城市土地平均容積率偏低。從2012年中國城市房屋建筑總面積與城市建成區(qū)總面積的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，中國城市平均容積率在0.7左右。但有專家估計，這一指標(biāo)可能更低。
再次，區(qū)域間和城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)不合理。中國城市工業(yè)用地比重普遍偏高，居住用地比重偏低，道路廣場和公共綠地所占比重也分別位于合理區(qū)間的下限。
□建言
清華大學(xué)建筑學(xué)院副院長毛其智認為，土地利用規(guī)劃是現(xiàn)代城市規(guī)劃的重要基石。在土地規(guī)劃中，要考慮市場在資源配置中的作用，考慮土地使用的各個利益相關(guān)體和各個方面，注重頂層設(shè)計、規(guī)則制定，不僅要采用土地混合的先進理念和經(jīng)濟計量的科學(xué)方法，更要深入思考城市價值觀，即“我們到底需要什么樣的城市”。
毛其智強調(diào)說：“我們所需要的城市并不是一個現(xiàn)在看起來容積率或者密度最高的城市，而是由美好的人居環(huán)境與和諧社會共同締造的理想社會。”
□對策
針對土地利用效率問題，《報告》提出了6項政策建議。
一是適當(dāng)提高城市用地容積率，優(yōu)化土地容積率分配結(jié)構(gòu)。世界銀行專家測算，如果廣州和深圳能達到韓國首爾的容積率，則兩城市分別能增容420萬和530萬人口。
二是變單一用地功能為混合用地功能。不僅在水平上混合居住、商業(yè)、辦公、公共設(shè)施服務(wù)，同時在垂直面上對同一塊土地的地上和地下空間進行適當(dāng)開發(fā)和混合使用。
三是靈活運用容積率轉(zhuǎn)移和獎勵政策。為政府減輕財政開支壓力、為開發(fā)商保證盈利、為市民謀得利益。
四是實現(xiàn)土地合理置換，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。土地置換中需要考慮的絕不僅僅是經(jīng)濟效益，還有社會效益和環(huán)境效益，應(yīng)充分保證開放空間、城市綠地和配套公建，使居民的生活質(zhì)量得到提高。
五是為新城建造做好頂層設(shè)計。應(yīng)從多功能、多宜性角度著眼，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)未利用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地的關(guān)系，合理確定未利用地開發(fā)規(guī)模和布局。
六是棕地再開發(fā)，增加土地存量。棕地的治理和再開發(fā)是緩解土地壓力、促進城市更新、刺激經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。
2大力發(fā)展綠色交通
□現(xiàn)狀
《報告》指出，與土地利用方式密切相關(guān)的是城市交通。2008年中國城市的道路交通總油耗為1.19億噸，是1978年水平的20倍。全國交通運輸部門的二氧化碳排放量也從1991年的1.516億噸增長到2009年的6.023億噸，年均增長率高達15.6%。
不同交通運輸方式的能源消耗和溫室氣體排放強度有很大差異。軌道交通最低，其次是公共交通，再次是私家車，出租車則最高。
交通結(jié)構(gòu)直接影響交通行業(yè)溫室氣體排放，不合理的交通結(jié)構(gòu)必然會導(dǎo)致交通擁擠、高能耗、高污染的問題，也嚴重影響城市的空氣質(zhì)量。
數(shù)量持續(xù)增長的機動車增加了城市中心城區(qū)的交通擁堵，導(dǎo)致交通二氧化碳排放的增加。2009年，中國首次成為世界最大的汽車生產(chǎn)和銷售國家，機動車尾氣已經(jīng)成為中國碳排放的主要來源之一。
□建言
“要加強步行和自行車空間的建設(shè)，營造適宜步行的街道網(wǎng)絡(luò)。”宇恒可持續(xù)交通研究中心主任王江燕介紹說，“我們要做到步行、自行車和機動車和諧發(fā)展，比如昆明盤龍江北線原來的步行車道斷斷續(xù)續(xù)，現(xiàn)將車道和周邊小區(qū)銜接后，大大減少了出行距離”。
當(dāng)然，僅有公交優(yōu)先是不夠的，王江燕強調(diào)“公共交通服務(wù)必須和土地用地承載率結(jié)合起來”，確實做到高密度的公共交通，確保低碳出行。
□對策
我國目前快速機動化趨勢相當(dāng)明顯，如何低實現(xiàn)碳城市交通，《報告》提出6點建議。
一是實施差異化公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，理性推進大運量公交系統(tǒng)建設(shè)。
二是提升公交智能化運營水平和人性化服務(wù)水平。要促進公交內(nèi)涵式發(fā)展，加快以信息化、實時化為核心，以人性化為宗旨的智能公交系統(tǒng)建設(shè)，進一步提升整體公交運行效率。
三是發(fā)展多模式一體化交通網(wǎng)絡(luò)，加強交通換乘系統(tǒng)建設(shè)。一體化首先是形成協(xié)調(diào)一致的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；其次是公共交通和其他交通系統(tǒng)一體化發(fā)展，以有效解決公共交通“最后一公里”的問題；再者是公共交通與慢行交通有效銜接，擴大交通服務(wù)范圍，鼓勵低碳出行。
四是推行多管齊下的機動車交通需求管理政策。要充分利用經(jīng)濟杠桿抑制小汽車的出行需求，調(diào)節(jié)機動車的空間和時間出行結(jié)構(gòu)。
五是建設(shè)慢行友好城市。摒棄寬馬路、大街區(qū)的土地利用模式，將慢行系統(tǒng)與城市的公共空間有機結(jié)合起來，將城市空間還給公民。
六是鼓勵新能源汽車在公共和私人領(lǐng)域的使用。當(dāng)前新能源車在汽車市場中所占比重有限，還有巨大的提升發(fā)展空間，應(yīng)鼓勵新能源汽車研發(fā)和其產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，提高環(huán)境效益。
3提升能源使用效率
□現(xiàn)狀
城市是能源資源消耗核心區(qū)域，因此是碳排放的主要源頭。
《報告》顯示，在能源消費構(gòu)成上工業(yè)能耗占比超過60%，造成城市環(huán)境日益惡化。
《報告》總結(jié)了中國城市在能源使用方面的一些問題和誤區(qū)。首先，城市能源規(guī)劃發(fā)展滯后。城市能源發(fā)展規(guī)劃與能源基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃彼此獨立，難以協(xié)調(diào)與融合。其次，城市能源管理數(shù)據(jù)化程度低。盡管各級政府都建立了多種形式的能耗數(shù)據(jù)信息搜集管理平臺，并出臺了相關(guān)管理文件，但政府?dāng)?shù)據(jù)公示對市場的作用仍不夠明顯，也沒有引起公眾足夠重視。
□建言
就建筑能源為例，同濟大學(xué)高等技術(shù)學(xué)院樓宇設(shè)備工程與管理系系主任龍惟定總結(jié)了我國目前的能耗特點，一是嚴格能耗總量控制，以及碳排放和污染物控制；二是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在轉(zhuǎn)型和發(fā)展中，應(yīng)以建筑環(huán)境提高生產(chǎn)效率和質(zhì)量；三是能耗向后工業(yè)時代轉(zhuǎn)變，服務(wù)業(yè)和家庭住宅能耗加大；四是城市生活能耗在持續(xù)增長。
針對社會上以降低建筑行業(yè)能源比例為目標(biāo)的現(xiàn)象，龍惟定認為“建筑能耗的占比，就是經(jīng)濟發(fā)展的標(biāo)志，進入后工業(yè)時代，建筑能耗比例就會增長。所以我們要降低總量，而不是調(diào)節(jié)比例，總量控制的前提下調(diào)整比例。”
《報告》指出，在能源規(guī)劃中，數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)的驅(qū)動作用顯著。將來依托能源微網(wǎng)的平臺，結(jié)合核心層、使用框架層以及管理層之間的關(guān)系，采用分布式能源的供給和需求，將有效利用能耗監(jiān)測數(shù)據(jù)，大大提高節(jié)能效率。龍惟定指出，這種分布式的電網(wǎng)在技術(shù)上的壁壘都可以解決，關(guān)鍵在于制度上改革。
□對策
針對城市發(fā)展中遇到的能源消耗問題，《報告》提出兩個維度的建議。
第一，加快需求側(cè)能源規(guī)劃的開發(fā)與實施。在規(guī)劃過程中，明確能源對城市發(fā)展的限定條件和控制性因素，并以綜合能源規(guī)劃統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各項能源工程規(guī)劃。在城市、城區(qū)或者園區(qū)、社區(qū)等不同尺度，都應(yīng)堅持需求側(cè)與供應(yīng)側(cè)并重，將需求側(cè)節(jié)能資源化。能耗規(guī)劃過程中堅持“自上而下”和“自下而上”的方法相結(jié)合，在城市層面確定合理的總量控制目標(biāo)和分區(qū)域子目標(biāo)。
第二，建議集中優(yōu)勢建立能耗數(shù)據(jù)平臺。應(yīng)利用中國優(yōu)勢，集中力量投入財政資金以支持建筑能耗采集平臺的搭建，降低數(shù)據(jù)獲取的難度。
此外，《報告》指出，在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能、提高用能效率、發(fā)展綠色建筑等既有工作的基礎(chǔ)上，還應(yīng)跨越以部門、以行業(yè)為主導(dǎo)的節(jié)能行動，在城市層面進行規(guī)劃和統(tǒng)籌。同時，根據(jù)城市用能變化趨勢和規(guī)律，適時調(diào)整政策，推動城市用能由粗放模式走向精細化和數(shù)據(jù)化，把節(jié)約和增效落實到實實在在的量上。
地方案例
昆明以公交為導(dǎo)向混合利用土地
昆明呈貢新區(qū)規(guī)劃土地服務(wù)中心總工程師向澤濤介紹了呈貢新區(qū)的城市規(guī)劃。這個區(qū)域于2003年啟動建設(shè)，規(guī)控面積160平方公里，規(guī)劃中以小型街區(qū)取代巨型街區(qū)，采用以公交為導(dǎo)向的混合利用土地開發(fā)模式。新區(qū)建立了低碳城區(qū)低碳辦公室，以提供低碳技術(shù)服務(wù)為支撐，并且注重落實，成效顯著。在這個過程中，強有力的政策支持、可靠的技術(shù)服務(wù)、有力的宣傳以及多方參與、統(tǒng)籌考慮是規(guī)劃實施的重要保障。
重慶復(fù)興街巷空間人居交通結(jié)合
重慶提出“復(fù)興街巷空間和居民步行文化”，重慶市規(guī)劃局總共辦主任胡海說，“背街小巷有豐富的重慶生活，建設(shè)公交、軌道和步行之間的三網(wǎng)聯(lián)動，將人居和交通結(jié)合起來”。重慶的公交網(wǎng)格優(yōu)化項目，不僅考慮交通方式的效率問題，更考慮公共空間的品質(zhì)問題。通過這個項目，公交全網(wǎng)運載效率提高約20.3%，全年減少CO2排放6.8萬噸，這個項目還獲得聯(lián)合國最佳人居獎。
濟南搭建BRT網(wǎng)絡(luò)完善公交模型
濟南市從2004年開始公交調(diào)查，搭建具有快速網(wǎng)絡(luò)和開放運營模式的BRT網(wǎng)絡(luò)，實施效果非常明顯。
濟南城市交通研究中心主任劉彤表示，在互聯(lián)網(wǎng)時代，如何利用大數(shù)據(jù)資源是公交系統(tǒng)合理設(shè)計和高效運營的突破口之一。“我們針對大數(shù)據(jù)的項目也進行了研究，建立了一個公交數(shù)據(jù)庫，收集包括公交IC卡的數(shù)據(jù)、公交GPS的數(shù)據(jù)等，完善公交模型”，劉彤介紹說，“濟南市近期規(guī)劃了15條快線、128條干線和116條支線，過去主要是根據(jù)經(jīng)驗，現(xiàn)在主要是根據(jù)手機用戶需求和手機數(shù)據(jù)來分析設(shè)計”。
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