水質(zhì)生態(tài)橫向補(bǔ)償應(yīng)走多元化路子
《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出要全力保障水生態(tài)環(huán)境安全，跨界水體水質(zhì)保持穩(wěn)定。
我國(guó)在省內(nèi)跨界流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是在跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)展緩慢。一些河流流經(jīng)多個(gè)省、市,那么究竟如何界定生態(tài)效益的受益者和提供者？若產(chǎn)權(quán)界定不清，必然導(dǎo)致責(zé)任難以確定，中下游地區(qū)搭便車的行為也必然無(wú)法控制。
由于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償體制、財(cái)政體制等還需不斷完善和融合，省內(nèi)跨市、區(qū)河流還易協(xié)調(diào)，但省際間談判和博弈的歷程十分艱辛。運(yùn)行成本較高使得地方政府間往往止于談判，無(wú)法建立起一個(gè)有效協(xié)調(diào)利益相關(guān)方關(guān)系的省際合作機(jī)制。
一些地方由于種種原因，主要是錢和利益問(wèn)題，跨省流域還未真正開展橫向生態(tài)補(bǔ)償；而已經(jīng)展開補(bǔ)償?shù)牧饔，也面臨著補(bǔ)償資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際保護(hù)資金的尷尬。
《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中提出，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用？缌饔驒M向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)該探索多元化的補(bǔ)償方式，對(duì)生態(tài)供給者形成一種長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制，以鞏固生態(tài)建設(shè)和保護(hù)取得的成果。
“實(shí)施跨界水環(huán)境補(bǔ)償。探索采取橫向資金補(bǔ)助、對(duì)口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，建立跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，開展補(bǔ)償試點(diǎn)。深化排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。”
——摘自《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第十六條
中國(guó)環(huán)境報(bào)記者趙娜
近年來(lái)，跨行政區(qū)域的流域污染糾紛時(shí)有發(fā)生。其根源在于流域上下游之間環(huán)境保護(hù)責(zé)任的不對(duì)等，容易出現(xiàn)上游排污、下游“買單”，或上游費(fèi)力保護(hù)、下游坐享其成等現(xiàn)象。如何破解跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償，成為多年來(lái)一直探索的難題。
在《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求下，如何破解橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y題？記者采訪了環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)部研究員劉桂環(huán)，現(xiàn)任國(guó)家水體污染控制與治理重大科技專項(xiàng)“十二五”《跨省重點(diǎn)流域生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制示范研究》課題組組長(zhǎng)。
1情況如何？
目前，就國(guó)家層面而言，只有新安江流域開展了實(shí)質(zhì)性的試點(diǎn)探索，國(guó)家有關(guān)部門正在積極推動(dòng)協(xié)調(diào)其他流域開展橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。
劉桂環(huán)說(shuō)：“地方探索的橫向補(bǔ)償是一種流域上下游政府間的環(huán)境責(zé)任協(xié)議制度。以跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)為依據(jù)，監(jiān)測(cè)流域的行政交界斷面。如果上游地區(qū)提供的水質(zhì)達(dá)到目標(biāo)要求，則下游地區(qū)必須向上游地區(qū)提供補(bǔ)償。如果未達(dá)到目標(biāo)要求，則上游地區(qū)必須向下游地區(qū)提供補(bǔ)償。”
她表示，目前我國(guó)已有河北省內(nèi)的子牙河等七大流域、河南省沙潁河流域及其省轄四大流域、遼寧省遼河流域、福建省閩江、九龍江和敖江流域、山東省小清河流域、江蘇省太湖流域、江西省五河源頭、山西省內(nèi)主要河流域、廣東省內(nèi)東江流域等10余省份出臺(tái)了基于跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核的有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償辦法。但出臺(tái)辦法的這些流域大多屬于省內(nèi)跨市河流，而跨省流域則鮮有辦法出臺(tái)。
已于2013年底試點(diǎn)結(jié)束的新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)就是這種模式，標(biāo)志著我國(guó)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償首次破冰。劉桂環(huán)介紹說(shuō)，實(shí)踐證明，在當(dāng)前水環(huán)境保護(hù)形勢(shì)下，以監(jiān)測(cè)和考核水質(zhì)為抓手來(lái)實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償可操作性較強(qiáng)。
2014年11月23日，在長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第16屆市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議上，長(zhǎng)江沿岸27個(gè)城市正式達(dá)成《長(zhǎng)江流域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議》，將探索建立流域上中下游生態(tài)補(bǔ)償制度等。此舉表明探索多年的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正在不斷推進(jìn)。
據(jù)了解，目前國(guó)家有關(guān)部門正在推動(dòng)?xùn)|江、汀江和引灤入津等跨省流域生態(tài)補(bǔ)償工作，這幾個(gè)試點(diǎn)的有關(guān)地方政府已經(jīng)做了大量前期準(zhǔn)備工作，包括做好相關(guān)規(guī)劃和實(shí)施方案。較難推進(jìn)的原因還是在于如何更好地協(xié)調(diào)上下游以及國(guó)家相關(guān)部門的關(guān)系，等待有關(guān)部門的政策文件出臺(tái)。上下游政府和中央有關(guān)部門在推動(dòng)橫向生態(tài)補(bǔ)償中都扮演什么樣的角色，也是橫向生態(tài)補(bǔ)償成敗關(guān)鍵。
劉桂環(huán)說(shuō)：“此次‘水十條’中明確了實(shí)施跨界水環(huán)境補(bǔ)償?shù)臓款^部門和參與部門，這將加快推進(jìn)橫向補(bǔ)償?shù)恼呗涞亍?rdquo;
2難點(diǎn)在哪？
雖然國(guó)家和地方一直都在積極推廣橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但現(xiàn)實(shí)中卻面臨諸多困難。劉桂環(huán)表示，首先缺少跨行政區(qū)域的協(xié)商機(jī)制。國(guó)家和地方層面尚未建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商平臺(tái)，各地的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐多是在上一級(jí)政府的協(xié)調(diào)下，由補(bǔ)償雙方協(xié)商達(dá)成，但普遍缺乏政策規(guī)范和法律依據(jù)。這導(dǎo)致橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展緩慢，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償更難突破。
生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和對(duì)象很難確定,即誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)的問(wèn)題。這是開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾A(chǔ)。盡管確立了“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的補(bǔ)償原則，但面對(duì)具體案例時(shí)執(zhí)行起來(lái)難度很大。
即使像新安江這么典型的樣板，依然存在概念和標(biāo)準(zhǔn)的模糊地帶。那么像長(zhǎng)江、黃河流經(jīng)多個(gè)區(qū)域、干支流復(fù)雜，界定每個(gè)區(qū)域責(zé)權(quán)、補(bǔ)償范圍就更加困難。以黃河為例，具體到甘肅，它是寧夏的上游，也是青海的下游，若要補(bǔ)償，誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)？還有專家指出，每個(gè)地方的歷史條件、發(fā)展階段不同，補(bǔ)償也不能要求一致。
健全的法律體系是建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要前提和保證,法律要為這種生態(tài)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格等提供規(guī)范和約束。
正因?yàn)榻⑼晟频纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度極為復(fù)雜，2010年就列入國(guó)務(wù)院B類立法計(jì)劃的生態(tài)補(bǔ)償條例，到現(xiàn)在還沒(méi)有出臺(tái)。由于缺乏相對(duì)明確的上位法基礎(chǔ)，對(duì)政策的落實(shí)和補(bǔ)償?shù)膶?shí)施造成了一定影響。比如，新安江的試點(diǎn)資金中，國(guó)家財(cái)政每年的3億元是以“水流域治理”名義下?lián)艿，預(yù)算中沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，處于“師出無(wú)名”狀態(tài)。
此外，橫向補(bǔ)償資金所占比例太小，力度不夠大。例如，為全面提升新安江流域保護(hù)和發(fā)展水平，2011年~2013年，安徽省黃山市用于新安江水資源保護(hù)和流域綜合治理累計(jì)投入423億多元。下游支付的每年1億、3年3億元的補(bǔ)償基金，與423億這個(gè)龐大數(shù)字相比，相差懸殊。（見本報(bào)相關(guān)報(bào)道）
劉桂環(huán)說(shuō)：“目前無(wú)論是國(guó)家還是地方在生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)時(shí)多關(guān)注資金來(lái)源和規(guī)模，都希望補(bǔ)償?shù)馁Y金多，標(biāo)準(zhǔn)高，但對(duì)資金的使用管理以及使用效果卻重視不夠，缺乏科學(xué)、長(zhǎng)效的實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行缺乏過(guò)程透明和公眾參與機(jī)制，許多地方因考核機(jī)制不足，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч蟠蛘劭邸?rdquo;
3怎么突破？
補(bǔ)償責(zé)任主體的界定是構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和前提。“應(yīng)按照責(zé)權(quán)一致、對(duì)等的原則，界定流域內(nèi)不同主體的責(zé)任。”劉桂環(huán)說(shuō)。
劉桂環(huán)指出，跨省斷面水質(zhì)水量的責(zé)任關(guān)系一定要明確，這是開展上下游橫向補(bǔ)償?shù)那疤。?ldquo;水十條”指導(dǎo)下開展流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償，橫向補(bǔ)償政策應(yīng)盡快明確目標(biāo)，重在以厘清責(zé)任主體、科學(xué)核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，更加重視上下游協(xié)商、共建共享、雙贏發(fā)展的理念。上一級(jí)政府在指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作中發(fā)揮作用，市場(chǎng)與政府補(bǔ)償并舉，探索多元化的橫向補(bǔ)償方式。
如果可能的話，兼顧生態(tài)功能的因素。與正在劃定的生態(tài)保護(hù)紅線相協(xié)調(diào)，將對(duì)推動(dòng)建立中國(guó)特色的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重要的理論和實(shí)踐意義。
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算是構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹刂兄亍Ｒ浞挚紤]重視上游地區(qū)提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，認(rèn)真梳理和測(cè)算上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)成本、環(huán)境治理成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本，基于這幾個(gè)方面來(lái)算出需要補(bǔ)償多少的大數(shù)，然后再通過(guò)雙方協(xié)商和溝通，最終提出橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。
像河北省對(duì)京津地區(qū)提供的不僅是水資源，還包括防風(fēng)固沙等多種生態(tài)服務(wù)功能。這種情況應(yīng)該怎么來(lái)推行橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制呢？
劉桂環(huán)建議，從流域生態(tài)系統(tǒng)完整性考慮，根據(jù)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)生態(tài)功能重要性進(jìn)行評(píng)價(jià)，劃定流域上游地區(qū)生態(tài)共同體。在上游地區(qū)確保水質(zhì)水量穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，由中央、北京、天津補(bǔ)償河北省為保護(hù)水資源及維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能的直接投入并彌補(bǔ)機(jī)會(huì)成本損失。
對(duì)于“怎么補(bǔ)”，各地均在積極探索實(shí)踐。經(jīng)驗(yàn)表明，“橫向縱向結(jié)合，直接間接互補(bǔ)”的方法是可行的。
“應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金的橫向補(bǔ)償實(shí)踐和異地開發(fā)的橫向補(bǔ)償模式。”劉桂環(huán)建議，對(duì)于跨。ㄊ、縣）的生態(tài)補(bǔ)償，上級(jí)政府應(yīng)積極引導(dǎo)補(bǔ)償方向受償方建立橫向補(bǔ)償，同時(shí)鼓勵(lì)開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、異地開發(fā)等產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償，支持對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行投資傾斜、對(duì)口幫扶、人才培訓(xùn)等政策補(bǔ)償，加大各項(xiàng)資源稅費(fèi)用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎亍?/p>
同時(shí)，探索建立新的資金機(jī)制，以條件成熟的流域?yàn)樵圏c(diǎn)，國(guó)家和地方合力，并撬動(dòng)和引導(dǎo)社會(huì)資金參與，建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償基金或賬戶，形成跨省流域生態(tài)補(bǔ)償資金池，明確資金池中資金使用方向，專門用于確保流域跨界斷面水質(zhì)安全、維護(hù)和提高流域主導(dǎo)生態(tài)功能有關(guān)的項(xiàng)目。
劉桂環(huán)建議，盡快出臺(tái)關(guān)于相關(guān)指導(dǎo)意見或者技術(shù)指南，從流域范圍、責(zé)任主體、標(biāo)準(zhǔn)核算、方式選擇、財(cái)政制度安排、透明公開、公眾參與、績(jī)效評(píng)估等方面對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)范和引導(dǎo)，確保不同區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償具有可比性，也有助于進(jìn)一步總結(jié)梳理橫向補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。
一、東江
東江，源區(qū)包括江西省贛州市尋烏、安遠(yuǎn)和定南3縣。東江是廣東省廣州、深圳、東莞等珠江三角地區(qū)發(fā)達(dá)城市以及香港城鄉(xiāng)居民的主要飲用水水源。
近年來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門一直重視跨省東江流域的生態(tài)補(bǔ)償工作，正在積極推動(dòng)把東江流域納入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)或示范區(qū)，相關(guān)地方也正在積極做好相關(guān)基礎(chǔ)工作。也有消息稱，東江流域目前已經(jīng)納入國(guó)家有關(guān)部門積極推動(dòng)的大江大河治理工程，這可能對(duì)推動(dòng)建立東江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制起到積極作用。
二、汀江
汀江，發(fā)源于福建武夷山脈南段東南一側(cè)的寧化縣治平鄉(xiāng)境內(nèi)，穿越長(zhǎng)汀、上杭、武平、永定等縣（龍巖市境內(nèi)），南下進(jìn)入廣東的韓江。汀江（韓江）是閩粵人民共同的母親河。
汀江（韓江）流域跨省生態(tài)補(bǔ)償雖然呼聲很高，但一直無(wú)法落實(shí)。有關(guān)專家認(rèn)為，主要原因在于以什么形式、什么原則推進(jìn)汀江流域生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)流域上下游達(dá)成共識(shí)。有專家建議，對(duì)于汀江（韓江）流域生態(tài)補(bǔ)償，在國(guó)家有關(guān)部門的積極協(xié)調(diào)下，福建與廣東要繼續(xù)協(xié)商，尋求兩省在流域生態(tài)補(bǔ)償工作中的契合點(diǎn)，促使汀江流域生態(tài)補(bǔ)償盡快落地。
三、京津冀
密云水庫(kù)，位于北京市密云縣，是北京最大的也是唯一的飲用水水源供應(yīng)地。密云水庫(kù)有兩大支流，一條支流是白河，起源于河北省沽源縣，經(jīng)赤城縣、延慶縣、懷柔區(qū)，流入密云水庫(kù)；潮河起源于河北省豐寧縣，經(jīng)灤平縣，自古北口入密云水庫(kù)。
可以說(shuō)，京冀之間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中邁出了可貴的一步，減輕了中央政府的財(cái)政壓力，對(duì)緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。但是，京冀之間的合作，可以說(shuō)具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，但卻沒(méi)有真正的生態(tài)補(bǔ)償名義。
四、新安江
新安江，錢塘江水系干流上游段，發(fā)源于安徽黃山市休寧縣境內(nèi)，東入浙江省西部，經(jīng)淳安至建德與蘭江匯合后為錢塘江干流桐江段、富春江段，東北流入錢塘江，是錢塘江正源。
試點(diǎn)3年，新安江保護(hù)取得顯著成效。皖浙均表示希望延長(zhǎng)試點(diǎn)期限。之所以將新安江作為全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，重要原因在于其具備基本條件，其一，流域省份僅有安徽和浙江，責(zé)任主體易于確定，上下游關(guān)系明晰；其二，利益關(guān)系明顯，安徽境內(nèi)徑流占千島湖入庫(kù)量的六成以上；其三，下游浙江省經(jīng)濟(jì)狀況好，地方財(cái)力充裕。
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