按日計罰怎么罰？破解"不會用"以致"不敢用"的難題
編者按
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施在即，為切實(shí)加大執(zhí)法力度，嚴(yán)懲環(huán)境違法行為，環(huán)境保護(hù)部部務(wù)會議原則通過了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰暫行辦法（草案）》等四項(xiàng)辦法，完善相關(guān)執(zhí)法細(xì)則，對新法的實(shí)際操作進(jìn)行細(xì)化、補(bǔ)充。本報自今日起，將在一版陸續(xù)對四項(xiàng)細(xì)則進(jìn)行深入解讀。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”
按日計罰的出臺，解決了環(huán)境違法成本低的問題。這記重拳也將隨著新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施逐漸發(fā)揮作用。作為一部綜合性的基礎(chǔ)法律，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對于按日計罰的表述并不是非常具體。為使按日計罰更具操作性，環(huán)境保護(hù)部近日配套發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰暫行辦法（草案）》（以下簡稱《辦法》）。
哪些行為適用“按日計罰”？
“新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對按日計罰作了嚴(yán)格的規(guī)定，并授權(quán)地方性法規(guī)根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為種類，但卻沒有給出具體的適用情形。”赤峰市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)負(fù)責(zé)人表示。
正如這位負(fù)責(zé)人所言，哪些是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中第59條規(guī)定的“違法排放污染物”，這是基層環(huán)保工作人員首先要了解的內(nèi)容。哪些行為適用于按日計罰，正是《辦法》進(jìn)一步明確的重點(diǎn)之一。
《辦法》明確的5種適用情形中的4種恰恰是環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的問題。《辦法》出臺后，將從經(jīng)濟(jì)手段上有力地打擊和震懾企業(yè)違法排污問題。
此外，值得注意的是，《辦法》中第五條除規(guī)定了4種違法行為適用于按日計罰外，將“其他違法排放污染物行為”也列入適用范圍。同時，第六條規(guī)定，“地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為種類。”
“《辦法》中明確規(guī)定了4種適用于按日計罰的行為，而第五條中‘其他違法排放污染物行為’是一個兜底條款，結(jié)合第六條‘地方性法規(guī)的實(shí)際需要’，將使按日計罰在實(shí)際執(zhí)行過程中更具操作性。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局處罰處處長姬鋼向記者介紹。
另一個值得關(guān)注的焦點(diǎn)是《辦法》將“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)”等行為與“不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物”一同列入按日計罰處罰范圍之中。
“新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和‘兩高’關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋中都明確規(guī)定了對通過暗管、滲井、滲坑等方式違法排放污染物的處罰措施？梢哉f，《辦法》是與新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和“兩高”司法解釋的有效銜接，違法行為可能同時既觸犯了一些行政的法律義務(wù)，要接受按日計罰，同時也有可能觸犯刑法。”赤峰市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)負(fù)責(zé)人表示。
“法律重在實(shí)施，《辦法》的出臺，明確了按日連續(xù)處罰的適用范圍，這對于基層環(huán)境執(zhí)法人員正確實(shí)施處罰明確了目標(biāo)方向、提供了有力的依據(jù)，尤其對沒有任何這方面工作經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)更加重要。”唐山市環(huán)保局法宣科負(fù)責(zé)人表示。
哪種行為是“拒不改正”？
弄清楚哪些行為是“違法排放污染物”之后，另一個基層環(huán)保工作人員關(guān)注的問題就是，什么是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定中“拒不改正”的行為。
姬鋼坦言，按日計罰政策的出臺，對執(zhí)法人員的工作壓力可能比企業(yè)更大。“不會用”導(dǎo)致“不敢用”，可能是基層環(huán)保人員首先面臨的問題。最早開展按日計罰的重慶市和深圳市等地區(qū)，在早期實(shí)踐過程中，都或多或少由于程序不夠清晰，致使執(zhí)法人員對按日計罰的責(zé)令改正、查驗(yàn)等主要環(huán)節(jié)的理解不透徹，不敢輕易使用這項(xiàng)制度。
《辦法》第三章實(shí)施程序規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門檢查發(fā)現(xiàn)排污者違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查取證，并依法作出行政處罰決定”，并向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書。
在依法對排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書后的30天內(nèi)，環(huán)保部門以暗查的形式對排污者的違法排污行為改正情況實(shí)施復(fù)查。復(fù)查中發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排污行為的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以對其實(shí)施按日連續(xù)處罰。
《辦法》明確了環(huán)保部門復(fù)查的方式為“暗查”。復(fù)查方式的明確，讓企業(yè)不敢再存在僥幸心理，使按日計罰更具威懾性。
而對于何種行為屬于“拒不改正”，《辦法》也有明確規(guī)定：責(zé)令改正違法行為決定書送達(dá)后，環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)仍在繼續(xù)違法排放污染物的；拒絕、阻撓環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施復(fù)查的。
“《辦法》對于實(shí)施程序的明確規(guī)定，對基層執(zhí)法具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。特別是對拒不改正的違法行為可以再次責(zé)令整改并再次啟動按日計罰程序的規(guī)定，明確了按日計罰可以連續(xù)實(shí)施，能夠?qū)`法行為產(chǎn)生執(zhí)法威懾力。”深圳市人居環(huán)境委員會政策法規(guī)處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
罰款怎么計算？
在按日計罰的計罰方式方面，《辦法》的第十六、十七、十八條也給出了明確規(guī)定，即按日連續(xù)處罰的處罰周期為責(zé)令改正違法行為決定書送達(dá)排污者之日的次日起至環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查之日止。再次復(fù)查仍拒不改正的，計罰日數(shù)累計執(zhí)行。
姬鋼舉例說，如果違法企業(yè)本月31號被環(huán)保部門下達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書，從下月1日起，如果環(huán)保部門在15日復(fù)查時違法企業(yè)還沒有改正其違法行為，那么按日計罰的天數(shù)就核定為15天。再次下達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書之后的20日再次復(fù)查時，企業(yè)如果還沒有改正，那么按日計罰按照20天核定。
環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額為環(huán)境違法行為的原處罰數(shù)額。也就是說，如果上述企業(yè)的違法排污行為因違反《水污染防治法》等排放標(biāo)準(zhǔn)或行政法規(guī)，在初次檢查時已經(jīng)被處以10萬元罰款，那么在15日環(huán)保部門復(fù)查時企業(yè)被罰款的金額將累計到150萬元。顯然這會極大地提高企業(yè)違法成本。
“《辦法》一是明確了計罰周期，二是明確了計罰金額。這使按日連續(xù)計罰實(shí)現(xiàn)了有章可循、有據(jù)可依，同時對規(guī)范行政處罰裁量具有規(guī)范作用，原處罰數(shù)額是在綜合考慮企業(yè)違法行為程度的基礎(chǔ)上裁量做出的，實(shí)施按日計罰必須按原處罰數(shù)額計罰，這就規(guī)定了一次裁量多次規(guī)范，也就相當(dāng)于對環(huán)保部門正確使用自由裁量提出了明確要求。”唐山市環(huán)保局法宣科負(fù)責(zé)人說。同時她也表示，環(huán)保部門在責(zé)令改正期限方面要科學(xué)界定，避免隨意放寬責(zé)令改正期限構(gòu)成包庇行為。
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