一縷法治陽光 穿透重重霧霾
黨的十八屆四中全會提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系。會議要求，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。多位法學(xué)家表示，這也是環(huán)境法治體系建設(shè)的題中應(yīng)有之義。
形成完備的環(huán)境
法律規(guī)范體系
在“依法治國”方略指導(dǎo)下，對照我國建設(shè)生態(tài)文明、加強環(huán)境保護，有何新要求？羅麗認(rèn)為，我國環(huán)境保護領(lǐng)域尚存在環(huán)境保護法律體系不夠完備，適用法律受限；環(huán)境保護重點領(lǐng)域立法空白，資源保護缺失；環(huán)境保護法律制度不夠嚴(yán)格，環(huán)境執(zhí)法不力等問題，亟待解決。
依法治國的基礎(chǔ)條件，必須是國家形成了完備的法律規(guī)范體系。這也是四中全會提到的五大體系之一。自“依法治國”理念提出以來，我國已形成了以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律法規(guī)體系。當(dāng)前，國家經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個方面基本實現(xiàn)了有法可依。
北京理工大學(xué)法學(xué)院教授羅麗介紹說，自我國1978年《憲法》明確規(guī)定“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，首次將環(huán)境保護上升到憲法層面以來，伴隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展理念的深入，我國不斷加強資源利用和環(huán)境保護法制建設(shè)，已取得顯著成績。
羅麗說，從1979年至今，全國人大常委會制定了環(huán)境保護法律10件、資源保護法律20件！缎谭ā、《侵權(quán)責(zé)任法》設(shè)立專門章節(jié)分別規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”和“環(huán)境污染責(zé)任”。地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章700余件，國務(wù)院有關(guān)部門制定環(huán)保規(guī)章數(shù)百件。國家還制定了1000余項環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。全國人大常委會和國務(wù)院批準(zhǔn)、簽署了《生物多樣性公約》等多邊國際環(huán)境條約50余件。
在“依法治國”方略指導(dǎo)下，對照我國建設(shè)生態(tài)文明、加強環(huán)境保護的要求，羅麗指出，我國環(huán)境保護領(lǐng)域尚存在環(huán)境保護法律體系不夠完備，適用法律受限；環(huán)境保護重點領(lǐng)域立法空白，資源保護缺失；環(huán)境保護法律制度不夠嚴(yán)格，環(huán)境執(zhí)法不力等問題，亟待解決。因此，在當(dāng)前和今后一個時期，環(huán)境保護領(lǐng)域需要制定《土壤污染防治法》、《海洋基本法》、《核安全法》、《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》、《生物安全法》等法律，并修改《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《野生動物保護法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律，系統(tǒng)構(gòu)建環(huán)境保護領(lǐng)域法律規(guī)范體系。
怎樣提高立法質(zhì)量？羅麗認(rèn)為，要恪守以民為本、立法為民的理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫徹立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。
在實現(xiàn)環(huán)境法治的進程中，科學(xué)的環(huán)境法律體系具有首要的、決定性的作用。作為環(huán)境法治首要環(huán)節(jié)和前提的環(huán)境立法，它不僅為環(huán)境保護提供法律依據(jù)，而且決定并影響持久而穩(wěn)定的環(huán)境法治秩序。但是，光有一個健全的環(huán)境法律體系，也是不夠的。
建立高效的環(huán)境
法治實施體系
楊偉東建議，為確保法律的實施，要細化行政執(zhí)法中的模糊職責(zé)，一是在立法上將職責(zé)權(quán)限規(guī)定得更具體；二是通過對行政機關(guān)本身責(zé)任的界定，找準(zhǔn)問題，切不可將模糊作為推脫、不履行責(zé)任的理由；三是創(chuàng)新管理方法，研究新的歷史條件下，企業(yè)守法與行政執(zhí)法怎樣形成良性互動。
2014年4月24日修訂的《環(huán)境保護法》有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定進一步完善了我國環(huán)境法律責(zé)任追究制度。我國現(xiàn)行立法已構(gòu)建了較為完善的環(huán)境法律責(zé)任制度，為我國環(huán)境保護領(lǐng)域高效實施法律制度奠定了基礎(chǔ)。
北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁將環(huán)保法律的實施分為兩種方式，一是行為人自愿按照法律的規(guī)定從事或不從事某種行為；二是通過環(huán)保等行政部門作出各種具體行政行為要求行為人按照法律的規(guī)定從事或不從事某種行為。后者是環(huán)保法律實施的主要方式，也稱之為環(huán)境執(zhí)法。
羅麗認(rèn)為，長期以來，我國環(huán)境保護法律制度不夠嚴(yán)格，環(huán)境執(zhí)法不力的現(xiàn)象顯著，特別是責(zé)任主體范圍狹窄、政府環(huán)境責(zé)任虛化、行政處罰普遍偏輕等責(zé)任追究制度不夠嚴(yán)格，嚴(yán)重影響了我國環(huán)境保護領(lǐng)域相關(guān)立法的切實實施。
國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東則更關(guān)注依法行政、建設(shè)法治政府對法律實施的影響。他說，依法行政與整個依法治國的進程是同步的，是依法治國的關(guān)鍵和重點環(huán)節(jié)，只有行政機關(guān)帶頭守法了，老百姓才能守法，如果執(zhí)法者不守法，老百姓就有理由不守法。依法行政十年來取得不少成績，當(dāng)然與人們預(yù)想的還是有差距的，因此黨的十八大提出，到2020年，法治政府基本建成。
2004年，國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》明確提出建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)。十八屆四中全會對建設(shè)法治政府提出了更高、更具體的要求。例如針對權(quán)力過大問題，提出把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實際重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。楊偉東說，十八屆三中全會僅提到集體，沒有個人，這是個全新的內(nèi)容，寓意很大。
此外，十八屆四中全會還提到了推行政府權(quán)力清單制度、健全依法決策機制、建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制等等，自覺接受相關(guān)方面監(jiān)督。楊偉東介紹，這其中有些已經(jīng)在做，如權(quán)力清單制度；有些是需要研究的，如政府的法律顧問制度；有些是需要加大力度的，如重大決策審查機制，2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中已有規(guī)定，由政府法制部門進行合法性審查。實踐中，各部門、各地區(qū)地差異大，這次上升到了中央的決定。
從結(jié)果論談，楊偉東認(rèn)為依法行政包括兩個方面：一是法定職責(zé)必須為，否則就是失職瀆職；二是法無授權(quán)不可為，不能越權(quán)。過去往往強調(diào)第二個方面，行政機關(guān)不能亂作為，要按照規(guī)定、程序處罰。楊偉東注意到，同樣，這些年對環(huán)保部門的指責(zé)，也從過去的亂作為到現(xiàn)在的沒有盡到監(jiān)管職責(zé)，也就是不作為的問題。
楊偉東建議，為確保法律的實施，要細化行政執(zhí)法中的模糊職責(zé)，一是在立法上將職責(zé)權(quán)限規(guī)定得更具體；二是通過對行政機關(guān)本身責(zé)任的界定，找準(zhǔn)問題，切不可將模糊作為推脫、不履行責(zé)任的理由；三是創(chuàng)新管理方法，研究新的歷史條件下，企業(yè)守法與行政執(zhí)法怎樣形成良性互動。污染企業(yè)與環(huán)境執(zhí)法部門不能是貓和老鼠的關(guān)系。否則，老鼠永遠存在，貓沒盡到職責(zé)，或是老鼠越來越多。
羅麗則建議，一方面，環(huán)境行政部門應(yīng)在“依法治國”方略指導(dǎo)下，依法行政，依法全面履行行政職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。另一方面，在執(zhí)法過程中，應(yīng)依照法律嚴(yán)格執(zhí)法，徹底落實法律責(zé)任，徹底改變環(huán)境執(zhí)法不力的現(xiàn)象，使環(huán)境保護領(lǐng)域的法律制度得到高效實施，最終實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。
構(gòu)建嚴(yán)密的環(huán)境法治監(jiān)督體系
林文學(xué)提出，順應(yīng)人民群眾新期待，加大司法在環(huán)境保護中的地位和作用。一是加強環(huán)境審判組織和隊伍建設(shè)，二是通過制定司法解釋和指導(dǎo)性文件加強對環(huán)境審判工作的指導(dǎo)，三是要著力推進環(huán)境民事公益訴訟，四是推動建立健全有關(guān)審判工作機制，五是大力推進審理程序?qū)ｉT化建設(shè)。
最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長林文學(xué)在接受本報記者采訪時表示，最高法將依照十八屆四中全會的要求，順應(yīng)人民群眾對公共安全、司法公正、權(quán)益保障的新期待，深化司法體制機制改革，加大司法在環(huán)境保護中的地位和作用，維護人民群眾的環(huán)境權(quán)益，努力實現(xiàn)環(huán)境治理的現(xiàn)代化和法治化。
林文學(xué)進一步闡述，一是加強環(huán)境審判組織和隊伍建設(shè)。我國的環(huán)境審判工作起步于2007年，當(dāng)年11月貴州省清鎮(zhèn)市人民法院成立了全國第一家生態(tài)保護法庭。到今年9月，全國已有20個省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立了365個環(huán)境資源法庭、合議庭或巡回法庭。
今年6月，最高法成立了環(huán)境資源審判庭，專司環(huán)境資源民商事案件的審理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作。最高法明確提出，要本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環(huán)境資源專門審判機構(gòu)，各高級人民法院要按照審判專業(yè)化的思路，理順機構(gòu)職能，合理分配審判資源，設(shè)立環(huán)境資源專門審判機構(gòu)。中級人民法院應(yīng)當(dāng)在高級人民法院的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，根據(jù)環(huán)境資源審判業(yè)務(wù)量，合理設(shè)立環(huán)境資源審判機構(gòu)，案件數(shù)量不足的地方，可以設(shè)立環(huán)境資源合議庭。個別案件較多的基層人民法院經(jīng)高級人民法院批準(zhǔn)，也可以考慮設(shè)立環(huán)境資源審判機構(gòu)。
二是通過制定司法解釋和指導(dǎo)性文件加強對環(huán)境審判工作的指導(dǎo)。2013年6月出臺的“兩高”司法解釋，加大了懲處污染環(huán)境犯罪的力度，有力地震懾了犯罪分子。最高法制定出臺了《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》。內(nèi)容涵蓋環(huán)境資源審判工作的指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)等8個方面內(nèi)容，并緊緊圍繞環(huán)境資源審判專門化這一工作目標(biāo)，從加強環(huán)境資源審判機構(gòu)專門化建設(shè)、審判隊伍專門化建設(shè)和審判機制專門化建設(shè)等3個方面提出了具體要求。
目前，正在抓緊起草《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《關(guān)于審理環(huán)境損害責(zé)任民事案件適用法律問題的解釋》。
三是要著力推進環(huán)境民事公益訴訟。為更好地貫徹執(zhí)行修訂后的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》，最高法將推進環(huán)境民事公益訴訟確定為加強環(huán)境資源審判專門化工作的突破口和著力點，確定江蘇、福建、云南、海南、貴州5省作為開展環(huán)境民事公益訴訟的試點。
四是推動建立健全有關(guān)審判工作機制。探索環(huán)境刑事、民事和行政案件歸口審理模式。探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境專門審判機構(gòu)，實行對環(huán)境案件的集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件。探索建立環(huán)境審判協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，推動建立審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)和環(huán)境保護行政執(zhí)法機關(guān)之間的執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。
五是大力推進審理程序?qū)ｉT化建設(shè)。探索和完善證據(jù)保全、依職權(quán)調(diào)取證據(jù)、鑒定、舉證責(zé)任分配、訴前禁令以及由生態(tài)環(huán)境專家擔(dān)任顧問、人民陪審員等制度。探索設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟專項基金，將賠償金？钣糜谛迯(fù)生態(tài)環(huán)境；探索構(gòu)建合理的訴訟成本負(fù)擔(dān)機制；積極推動環(huán)境損害司法鑒定體系的早日建立。
中國夢的支撐力量
本報記者王瑋
歷史將銘記這一刻：公元2014年10月20日~10月23日，黨的十八屆四中全會召開，專題討論依法治國，這是中共首次以中央全會的形式專題研究部署推進依法治國。輿論普遍認(rèn)為，四中全會繪制的“法治中國”路線圖，將依法治國具體化、路徑化，使之真正看得見、摸得著、用得上。
為什么在這個時候提出依法治國？
國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東分析認(rèn)為，一是中國經(jīng)濟社會發(fā)展到這個階段，越來越需要規(guī)則，傳統(tǒng)的治理方法已無法應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜的問題。對一個黨，一個國家來說，必須從傳統(tǒng)的治理模式變成以法治作為治理的基礎(chǔ)。
二是從1997年黨的十五大確立依法治國方略，到如今快20年了，中國法治的發(fā)展仍有很多問題，例如重視立法不重視落實，重視局部不重視全局，迫切需要借助決定推進法治力量。
三是未來中國夢長久的實現(xiàn)，需要新的支撐力量，這要靠法治來保障。
總體上，如果沒有過去幾十年的法治建設(shè)，沒有經(jīng)濟社會的發(fā)展程度，今天四中全會不可能作出依法治國這樣一個全方位的決定。
怎樣理解依法治國總目標(biāo)及任務(wù)？
十八屆四中全會提出，依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。
楊偉東認(rèn)為，這標(biāo)志著我國法治建設(shè)從注重法律體系向法治體系轉(zhuǎn)變，從法律體系到法治體系，一字只差，卻是對法治認(rèn)識全方位的改變，折射出黨治國理政理念和方式的轉(zhuǎn)型升級，這必將對中國未來發(fā)展產(chǎn)生深遠影響，也必將深刻影響到環(huán)境保護事業(yè)。
十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的重大任務(wù)是：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)；加強法治工作隊伍建設(shè)；加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。
楊偉東進一步分析認(rèn)為，法治體系是落實依法治國目標(biāo)的總抓手，6個任務(wù)是圍繞法治體系加以細化的任務(wù)，有目標(biāo)、有任務(wù)、有具體的措施，才能構(gòu)成一個完備的邏輯安排，保障依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)。
依法治國給環(huán)境保護帶來哪些新變化？
十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”，對我國環(huán)境保護具有重要的意義。
當(dāng)前，我國環(huán)境保護工作遭遇到前所未有的難題。隨著我國改革開放步伐的加快、經(jīng)濟建設(shè)突飛猛進的同時，我國環(huán)境問題日益突出，環(huán)境壓力不斷加大。大氣污染、水生態(tài)失衡、土地退化嚴(yán)重、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯下降、生物多樣性銳減等環(huán)境問題，已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平提高的重要因素。
北京理工大學(xué)法學(xué)院教授羅麗認(rèn)為，十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”，將推動我國環(huán)境保護工作進入一個新階段。其一，在“依法治國”方略指導(dǎo)下，我國環(huán)境保護領(lǐng)域的法律法規(guī)體系將得到進一步完善。其二，在“依法治國”方略指導(dǎo)下，我國環(huán)境保護領(lǐng)域的高效法治實施體系將得到進一步提升。
依法治國，對于我們這個歷史上長期習(xí)慣于人治，或者說即使重視法律的作用，也僅僅是重視在工具意義上加以使用的國家來說，不可能一蹴而就。
如果說建設(shè)法治國家是中國人民的崇高理想，那么，同樣也可以說，建設(shè)環(huán)境法治秩序是每一位環(huán)保人的崇高理想。
從這個意義上理解，環(huán)境法治體系建設(shè)，任重而道遠！
從“法制”
走向“法治”
楊偉東：
國家行政學(xué)院法學(xué)部教授
“法制”是靜態(tài)的，主要指制度、有規(guī)則；“法治”是動態(tài)的，不僅指要有規(guī)則，更強調(diào)規(guī)則能落實。不僅要有紙面上的法律，還要有行動上的法律。
環(huán)境法治既是依法治國領(lǐng)域的一個方面，也是整個依法治國當(dāng)中的一個環(huán)節(jié)。環(huán)境法治建設(shè)不能脫離依法治國這個大的環(huán)境。當(dāng)前，法治從單一的規(guī)則制定到全方位建設(shè)，從單一的力量到多元的力量，從單純注重局部轉(zhuǎn)向整體考慮，這將影響到包括環(huán)境保護領(lǐng)域在內(nèi)的社會各方面的改變。
羅麗：
北京理工大學(xué)法學(xué)院教授
十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”的核心問題，是要建立高效的法治實施體系。也就是說，要做到有法必依，讓法律的實施不再成為難題。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。法律如果無法得到實施就形同一紙空文，其結(jié)果是，既損害法治權(quán)威，也無法真正實現(xiàn)法治目的。因此，如何建立高效的法治實施體系，便成為全面推進依法治國的一個重要方面。
林文學(xué)：
最高人民法院
環(huán)境資源審判庭副庭長
十八屆四中全會通過的《決定》，向國內(nèi)外莊嚴(yán)宣誓中國共產(chǎn)黨堅持走中國特色社會主義法治道路的堅定決心，是中國共產(chǎn)黨依法治國的宣言書。四中全會提出了中國特色社會主義法治道路、中國特色社會主義法治體系，全面闡釋了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主、依法治國的關(guān)系，極大地豐富和發(fā)展了中國特色社會主義法治理論。相信隨著《決定》的貫徹落實，必將極大地推進環(huán)境司法的水平和質(zhì)量，努力實現(xiàn)環(huán)境治理的現(xiàn)代化和法治化。
結(jié)語：
十八屆四中全會不僅是對過去的總結(jié)，更重要的是提出我們應(yīng)當(dāng)建立一個什么樣的法治社會。中國幅員遼闊、人口眾多、經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡、各種利益集團或階層的利益沖突變幻莫測、責(zé)權(quán)利關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。環(huán)境保護只能以有組織、有秩序的方式進行，而法治秩序則是最公平、最強調(diào)程序的社會秩序，只有通過科學(xué)的環(huán)境法律，才能規(guī)定、調(diào)整好與環(huán)境資源有關(guān)的各種利益關(guān)系。實行環(huán)境法治，就是依照法律的規(guī)定，公平管理環(huán)境保護事務(wù)，保證與環(huán)境保護有關(guān)的各項工作都依法進行，實現(xiàn)環(huán)境保護領(lǐng)域相關(guān)工作的制度化和法律化。
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