新環(huán)保法：如何用好按日計(jì)罰？
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》引入了按日計(jì)罰這一被國(guó)際廣泛應(yīng)用的處罰手段。這一舉措雖然振奮人心，但很多一線的環(huán)境執(zhí)法人員表示，面對(duì)一紙條文卻有些手足無(wú)措，不知如何準(zhǔn)確實(shí)施。
筆者認(rèn)為，按日計(jì)罰制度在實(shí)施過(guò)程中，環(huán)境執(zhí)法人員要做到3點(diǎn)：重點(diǎn)把握適用情形、準(zhǔn)確理解法律內(nèi)涵、切實(shí)增強(qiáng)制度自信。
一要把握違法情形，不濫用。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)按日計(jì)罰作了嚴(yán)格的規(guī)定，并授權(quán)地方性法規(guī)根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為種類。據(jù)此，筆者認(rèn)為，違法排放污染物行為既要包括直接排放污染物的違法行為，如超標(biāo)超總量排污，未批先建排污，未取得排污許可證排污，通過(guò)暗管、滲井等逃避監(jiān)管的排污等；又要包括導(dǎo)致違法排放污染物的行為，如違反排污許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、試生產(chǎn)、“三同時(shí)”制度等的違法行為。
“被責(zé)令改正，拒不改正”的行為要考慮多種情形。“責(zé)令限期改正”在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中沒(méi)有明確的時(shí)間規(guī)定，這一期限由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況來(lái)自行決定。結(jié)合現(xiàn)行的《水污染防治法》第74條規(guī)定：限期治理的期限最長(zhǎng)不超過(guò)一年。筆者認(rèn)為，“拒不改正”行為應(yīng)當(dāng)是，違法行為人在規(guī)定期限內(nèi)未停止和糾正違法行為、未恢復(fù)原狀，破壞了法定的秩序或者狀態(tài)，違法行為仍然持續(xù)。
如果違法行為有所改正，例如比初次檢查時(shí)排放的污染物少了，對(duì)環(huán)境的損害減輕了，就屬于已經(jīng)改正了嗎？顯然不是。檢查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是完全符合環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)法律、法規(guī)的規(guī)定，無(wú)違法排放污染物現(xiàn)象。
二要理解法律內(nèi)涵，不誤讀。有人將按日計(jì)罰誤讀為“上不封頂”，筆者認(rèn)為，這是錯(cuò)誤的。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的按日計(jì)罰不能無(wú)限期進(jìn)行。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉？梢(jiàn)，如果污染情節(jié)嚴(yán)重，環(huán)保部門需要責(zé)令其停業(yè)、關(guān)閉，而不僅僅是采取罰款等處罰措施。
同時(shí)，按日計(jì)罰雖然沒(méi)有直接封頂、統(tǒng)一封頂，但授權(quán)環(huán)境保護(hù)單行法根據(jù)具體情況，為環(huán)境違法行為個(gè)別封頂。如果說(shuō)沒(méi)有上限，是《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有確定封頂?shù)紫奘嵌嗌，但是單行法要給出具體標(biāo)準(zhǔn)。在一定程度上，按日計(jì)罰的違法時(shí)間越長(zhǎng)，受到的處罰越重，以體現(xiàn)責(zé)罰一致。
按日計(jì)罰的根本目的不是罰款，而是為了督促違法人改正違法行為，縮短計(jì)罰天數(shù)。因此，筆者認(rèn)為，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)可在實(shí)施按日計(jì)罰的15日之內(nèi)查驗(yàn)較為合適。如果間隔時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，一旦企業(yè)仍然存在違法排污行為，則按日計(jì)罰的天數(shù)相對(duì)較長(zhǎng)，增加了企業(yè)的罰款數(shù)額；間隔時(shí)間過(guò)短，對(duì)企業(yè)污染治理帶來(lái)的壓力較大。如果發(fā)現(xiàn)違法行為得到改正，則按照法律程序應(yīng)立即停止按日計(jì)罰。
在筆者看來(lái)，當(dāng)按日計(jì)罰結(jié)束后，再次檢查，發(fā)現(xiàn)違法排污行為重新抬頭、仍未改正的，那么從上次檢查之日起至本次檢查之日止又形成一個(gè)新的獨(dú)立完整的累計(jì)處罰時(shí)間段；依次類推。因而，假設(shè)違法排污行為一直持續(xù)，那么行為將不斷受到按日累加處罰，受到的罰款數(shù)額將無(wú)限遞增，即上不封頂。
三要增強(qiáng)制度自信，不猶豫。有人會(huì)質(zhì)疑：按日計(jì)罰將造成個(gè)別企業(yè)倒閉，產(chǎn)生工人下崗失業(yè)等新的社會(huì)問(wèn)題。少數(shù)地方政府可能采取更隱蔽的地方保護(hù)手段來(lái)干預(yù)環(huán)境執(zhí)法，個(gè)別環(huán)保局長(zhǎng)還在擔(dān)心“頂?shù)米〉恼静蛔。镜米〉捻敳蛔?rdquo;。
對(duì)此，筆者認(rèn)為，我們既要分析產(chǎn)生這種現(xiàn)象的生產(chǎn)方式、體制機(jī)制等因素，又要增強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度自信，增強(qiáng)新環(huán)保法的震懾力。隨著國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)制度的日益健全和環(huán)境法制的日益完善，這種局部的、暫時(shí)的現(xiàn)象在短期內(nèi)必將得到根本性改變。
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