借鑒經(jīng)驗創(chuàng)新大氣環(huán)境管理工作
為了學習借鑒美國區(qū)域空氣質(zhì)量管理經(jīng)驗，筆者率團訪問了舊金山灣區(qū)空氣質(zhì)量管理局、加州空氣資源委員會、美國聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）等，實地參觀了加州的相關空氣質(zhì)量監(jiān)測、VOCs檢測實驗室以及位于洛杉磯附近的BP公司CARSON煉油廠，并并聽取了40余位政府官員、專家和學者的報告。
美國治理大氣環(huán)境歷程
二戰(zhàn)結(jié)束至20世紀70年代，是美國社會經(jīng)濟發(fā)展的黃金時期。在此期間，美國機動車保有量爆炸式增長，重化工產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，導致大氣污染物排放量急劇增加，進而誘發(fā)了洛杉磯光化學煙霧事件和多諾拉煙霧事件，導致數(shù)百人死亡，上千人患病，造成巨額經(jīng)濟損失？諝馕廴緦娊】怠⑥r(nóng)業(yè)、財產(chǎn)安全都造成了惡劣影響，美國政府開始將其視為一個全國性問題。
立法先行，《清潔空氣法》加快了美國空氣質(zhì)量改善進程。美國政府于1955年頒布了《空氣污染控制法》，開啟了聯(lián)邦空氣污染立法的先河。此后，美國國會先后通過了《清潔空氣法》、《機動車空氣污染控制法》和《空氣質(zhì)量法》，奠定了治理空氣污染的基本框架。20世紀70年代，美國聯(lián)邦環(huán)保局成立，進入“環(huán)保十年”，空氣污染治理政策全面實現(xiàn)聯(lián)邦化！肚鍧嵖諝夥ā1970年修正案建立了以空氣質(zhì)量改善為核心的大氣環(huán)境管理框架，將空氣質(zhì)量達標的責任落實到州，成為美國空氣質(zhì)量管理的基石。
其次，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。美國于20世紀30年代基本完成工業(yè)化，一直致力于加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進程。到2010年，美國第二產(chǎn)業(yè)比重下降到20%，第三產(chǎn)業(yè)比重上升到79%。此外，在第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，一直倡導去工業(yè)化，鼓勵高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展，向國外大規(guī)模搬遷和轉(zhuǎn)移重污染企業(yè)。以舊金山灣區(qū)為例，自1969年以來，其煉油企業(yè)沒有新增加煉油布點，原有企業(yè)的產(chǎn)能擴張也非常緩慢。
伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，美國能源結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化。與此同時，煤炭使用結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。20世紀中葉，工業(yè)是最大的煤炭消費部門，其煤炭消費量超過全美國的40%，其中用于煉焦的煤炭一度超過全美國煤炭消費量的20%；而用于發(fā)電的煤炭不到全美煤炭消費量的20%；其他分散用于民用、商業(yè)和交通等部門。到2010年，美國用于工業(yè)的煤炭量在1950年基礎上減少了2/3，其中用于煉焦的煤炭減少了3/4；民用煤炭消費減少了99%，商業(yè)部門的煤炭消費減少了95%，用于電力部門的煤炭消費量增長超過10倍，電力部門在全社會的煤炭消費量比例超過了93%。美國煤炭使用結(jié)構(gòu)的調(diào)整使煤炭消費從分散、難以控制的多個污染部門向集中、易采取高效控制技術的電力部門轉(zhuǎn)移。同時，針對電力部門不斷提出更加嚴格的污染物排放控制要求，在煤炭消費總量不斷增加的同時，開發(fā)污染物控制技術高效地降低了污染物的排放量。
《清潔空氣法》的出臺加速了美國空氣質(zhì)量改善的進程。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，1980年~2010年，美國主要污染物排放量大幅削減，染物的持續(xù)減排推動了空氣質(zhì)量的改善。自2000年有可吸入顆粒物監(jiān)測數(shù)據(jù)以來，2000年~2010年，PM1024小時濃度下降29%，PM2.5年均濃度和24小時濃度分別下降27%和29%。目前，美國已成為世界上空氣質(zhì)量最好的地區(qū)之一，其空氣質(zhì)量改善經(jīng)驗成為眾多國家學習借鑒的典范。
美國大氣環(huán)境管理經(jīng)驗
美國大氣環(huán)境保護的成功經(jīng)驗概括起來有10個方面：
一是實施分區(qū)管理與州以下垂直管理。美國大氣環(huán)境行政管理分為聯(lián)邦、州和地方3級，每一層級都具有鮮明特點。首先是聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）與各州環(huán)保局之間相互獨立，但又密切合作。聯(lián)邦環(huán)保局出臺的各項政策是以項目及與各個州簽訂工作協(xié)議的形式進行。為確保各項政策的貫徹落實，聯(lián)邦環(huán)保局設立了區(qū)域辦公室對各州進行監(jiān)督檢查；同時，《清潔空氣法》又出臺了多種約束機制，如一個州不遵守EPA的管理，那么，這個州將失去頒發(fā)許可證的權利，EPA也會取消其相應的聯(lián)邦項目撥款。其次是州以下實施垂直管理。州環(huán)保局派出機構(gòu)對地方進行監(jiān)督管理。地方空氣質(zhì)量管理機構(gòu)業(yè)務經(jīng)費不受地方影響，因此有強大的自治權，能夠擺脫地方利益的掣肘。第三是地方按照空氣域?qū)嵤┓謪^(qū)管理。地方大氣環(huán)境管理一般跨越行政邊界，在綜合考慮地形、地貌、氣象、空氣流動等因素的基礎上，劃定空氣域，設立空氣質(zhì)量管理區(qū)，實施統(tǒng)一的大氣環(huán)境管理。
二是以州為單位推進空氣質(zhì)量達標。美國大氣污染防治工作最成功之處，是建立了一套基于空氣質(zhì)量的管理體系。美國環(huán)保局根據(jù)各地的空氣質(zhì)量狀況是否達到國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準，劃定達標區(qū)和未達標區(qū)，并根據(jù)不同的區(qū)域類別，要求各州制定和實施不同的州實施計劃。對于州實施計劃難以達到空氣質(zhì)量標準要求的，美國環(huán)保局有權要求各州重新修訂，提出更加嚴格的環(huán)境準入或減排措施。對于未按要求提交州實施計劃的，美國環(huán)保局將實施嚴厲的處罰措施，促使其最終達標。
三是通過區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，解決州際間污染問題。美國控制PM2.5污染，不僅從各州達標入手，還強化了區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控，著力消除大氣污染物的州際傳輸影響。從國家層面建立了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機制。聯(lián)邦環(huán)保局可直接設立或應州長請求設立包含相互影響各州的污染傳輸區(qū)域。評估大氣污染物跨州傳輸影響的程度，制定減輕州際間相互影響的策略，指導傳輸區(qū)域內(nèi)各州修正州實施計劃，增加控制污染物傳輸?shù)拇胧，制定區(qū)域性減排規(guī)劃，落實不同區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)的減排責任。最近生效的是《跨州空氣污染條例》，實施范圍涵蓋東部28個州和哥倫比亞特區(qū)，強調(diào)了上風向州的污染傳輸責任，上風向州必須減少更多的二氧化硫排放，以消除對下風向州空氣質(zhì)量的影響。
四是制定技術標準，最大限度削減污染物排放量。在美國，污染源排放標準不僅包括排放數(shù)量、速率和濃度限制，還包括可以實現(xiàn)減排的最佳操作實踐。美國對大氣污染物排放標準的制定，將常規(guī)污染物與有害大氣污染物分開，將新源和現(xiàn)役源分開，共設置了新源排放標準（NSPS）、有害大氣污染物標準（HAPS）、最佳可得控制技術（BACT）、最低可得排放速率（LAER）、合理可得控制技術（RACT）5種主要的技術標準類型。NSPS用于規(guī)范新建污染源常規(guī)污染物的排放，此標準是一種基線，各州實施的其他技術標準須嚴于NSPS，防止各州通過放松污染控制吸引新項目落戶。HAPS是聯(lián)邦環(huán)保局針對每一種污染物制定的最大可得控制技術標準。BACT適用于達標地區(qū)新建、改建項目。LAER適用于不達標地區(qū)的新建、改建項目，它不考慮經(jīng)濟成本，而更多考慮保護公眾健康的需求。RACT適用于非達標地區(qū)的現(xiàn)有工業(yè)源。
五是以許可證為手段，對固定源進行全過程監(jiān)管。許可證制度是美國實施固定源監(jiān)管的主要手段。其中，大氣許可證包括兩類，即新源審查許可證和運營許可證制度。新源審查許可證有效控制了污染物新增排放量。按照《清潔空氣法》的相關規(guī)定，新建、改建項目在開工建設前必須獲得大氣污染物排放許可。根據(jù)新建、改建項目所處的地理位置，新源審查許可證可以分為超標地區(qū)（NSR）和達標地區(qū)（PSD）的許可證。抵消要求是NSR的核心政策之一，有效控制了非達標區(qū)污染物排放的增長。運營許可證實現(xiàn)了對現(xiàn)有源的全過程監(jiān)管，它合并和簡化聯(lián)邦、州和地方所有關于大氣污染控制要求，覆蓋排放源所有大氣污染物排放活動。運營許可證明確了企業(yè)的運營方案；在此運營方案下必須符合排放限額、標準、控制措施以及其他聯(lián)邦、州、地方提出的控制要求；同時，還包含了污染源監(jiān)測、記錄、報告及檢查的要求。新源審查許可證和運營許可證，大部分均由州或地方空氣質(zhì)量管理機構(gòu)簽發(fā)，聯(lián)邦環(huán)保局對許可證具有最終的監(jiān)督管理權限。
六是重拳打擊大氣違法行為！肚鍧嵖諝夥ā焚x予了聯(lián)邦環(huán)保局廣泛追究違法者責任的權力，并有權尋求行政處罰以及民事賠償。此外，依據(jù)此法，公民被賦予充當私人檢察官的權力，并且在聯(lián)邦環(huán)保局或州環(huán)保局未能在法庭上盡職實施民事訴訟的情況下，可以提起公民訴訟來尋求執(zhí)行《清潔空氣法》的相關條款。美國對違法行為的處罰機制有很多值得借鑒之處：經(jīng)濟處罰可高達每日20萬美元，刑事處罰最高可判處15年監(jiān)禁；經(jīng)濟處罰按日計罰，即按照違法行為的持續(xù)時間按日計算罰款，違法行為持續(xù)時間越長，罰款數(shù)額越高，持續(xù)時間長達12個月；按照通貨膨脹率自動調(diào)整罰款額度，從而使罰款額度不致貶值。
七是建立空氣污染應急機制。在一個完整的大氣污染防治體系中，重污染情況下的應急機制是不可或缺的一環(huán)。美國應急機制的重點已從污染事件發(fā)生后的應急反應轉(zhuǎn)移到污染發(fā)生前的預測與警告。為了能夠及時有效地發(fā)布空氣污染預警，美國通過相應的模型開展短期預測；提供空氣污染警報服務，聯(lián)邦環(huán)保局對空氣質(zhì)量劃分了健康警報線，若空氣質(zhì)量超過了警報限值，則進行警報發(fā)布；實施短期減排措施，從交通、工業(yè)、居民3方面來控制污染物排放。
八是完善監(jiān)測體系，支撐空氣質(zhì)量管理。在空氣質(zhì)量監(jiān)測方面，目前美國有地區(qū)監(jiān)測網(wǎng)、州監(jiān)測網(wǎng)和國家監(jiān)測網(wǎng)。其中，州和地區(qū)監(jiān)測網(wǎng)有4000多個監(jiān)測點位，國家監(jiān)測網(wǎng)有1080個監(jiān)測點位。監(jiān)測項目涵蓋了國家空氣質(zhì)量標準中的各項污染指標。除此之外，美國針對特定環(huán)境問題建立了若干專業(yè)性監(jiān)測網(wǎng)絡，其中包括光化學評估監(jiān)測網(wǎng)、能見度評估監(jiān)測網(wǎng)、酸沉降監(jiān)測網(wǎng)、空氣狀態(tài)和趨勢監(jiān)測網(wǎng)等。最近5年，聯(lián)邦環(huán)保局進一步整合，形成了一個國家重點多污染物監(jiān)測網(wǎng)，以深入研究和評估復合性大氣污染問題。在污染源監(jiān)測方面，聯(lián)邦環(huán)保局負責制定標準，同時具有對州監(jiān)測行為的監(jiān)督權。
九是實現(xiàn)大氣環(huán)境管理精細化。美國大氣污染防治工作的一個突出特點就是管理精細化，具有代表性的就是建立了國家污染源排放清單，并在源清單的基礎上，利用空氣質(zhì)量模型，建立了總量減排—環(huán)境質(zhì)量改善的響應關系。國家污染物排放清單已形成一個完備體系，包含309種污染物的排放量及成分信息，污染源統(tǒng)計范圍涵蓋點源、面源、移動源、非道路移動源、生物成因和地質(zhì)成因源。
美國對地方上報的排放數(shù)據(jù)審核極為嚴格，排放數(shù)據(jù)最終進入國家排放源清單，要經(jīng)過地方環(huán)保部門、中央數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡、聯(lián)邦環(huán)保局的逐級審核。完備、精準的排放源清單作為美國國家和地方空氣質(zhì)量建模的主要輸入數(shù)據(jù)，發(fā)揮了基礎性作用。目前，聯(lián)邦環(huán)保局正在積極研發(fā)集成模型工具，能夠同時實現(xiàn)成本有效環(huán)境控制戰(zhàn)略選擇、空氣質(zhì)量改善效果分析、達標分析、健康效益評估、控制策略費用效益優(yōu)化等多種功能，使得模型科學決策的功能更為強大。
十是建立龐大專業(yè)化的大氣環(huán)境管理隊伍。美國聯(lián)邦環(huán)保局下設的大氣和輻射辦公室專門負責全國的大氣污染防治工作，共有公務人員1400人左右。在州層面，以加州為例，加州空氣資源委員會專門負責全州空氣質(zhì)量管理，有從事大氣環(huán)境管理的公務人員1200余人。在地方層面，加州空氣資源委員會下轄35個地方空氣質(zhì)量管理局。加州本級加上地方從事大氣環(huán)境管理的公務人員總共達3000多人。聯(lián)邦環(huán)保局雇員均接受過高等教育和技術培訓，各地環(huán)保部門雇員從事大氣專業(yè)業(yè)務的人數(shù)占主要力量。因此，美國能夠在環(huán)境政策管理、科學研究等領域占據(jù)領先地位，特別是對于大氣污染防治等工作能夠進行精細化管理。
對我國大氣治理的啟示及建議
比較中美兩國的大氣污染防治工作進程，我國現(xiàn)在面臨的一些問題，美國也曾經(jīng)遇到，并逐步得到解決。美國治理大氣環(huán)境的歷程表明，只要采取切實有效的措施，經(jīng)過持之以恒的努力，大氣環(huán)境質(zhì)量一定能夠改善。
目前，我國仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，在經(jīng)濟基礎、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)方面與美國等西方發(fā)達國家有很大差別，面臨的大氣污染問題也更加復雜。2012年美國煤炭消費在能源消費中的比重僅為18.1％，且煤炭幾乎全部用于電廠發(fā)電，而我國煤炭不僅在能源消費中的比重高達67%，且有7億噸左右的煤炭用于小鍋爐燃燒，環(huán)境污染嚴重。我國污染來源更為復雜多樣，既有成千上萬的中小企業(yè)、數(shù)以萬計的民用爐灶，也有遍布城鄉(xiāng)的摩托車、高VOC含量消費品等。美國自20世紀70年代至今，逐步開展了污染源排放達標、空氣質(zhì)量達標、酸雨控制、顆粒物控制、VOC控制、污染物跨界傳輸?shù)榷囗椆ぷ鳎覈F(xiàn)階段同時面臨著空氣質(zhì)量不達標、污染排放量大、酸雨和顆粒物污染嚴重等多項壓力，大氣污染控制時間緊、任務重。
因此，我們既要借鑒西方發(fā)達國家治理大氣污染的經(jīng)驗，又要結(jié)合我國國情和發(fā)展階段，改革創(chuàng)新，用新理念、新思路、新方法來進行綜合治理，發(fā)揮體制和制度優(yōu)勢，盡量縮短污染治理進程。
第一，以改善環(huán)境空氣質(zhì)量為核心，實施《大氣污染防治行動計劃》。將全面改善環(huán)境質(zhì)量作為更直接的工作目標，把空氣質(zhì)量改善作為大氣管理的核心內(nèi)容，明確空氣質(zhì)量改善目標和主要任務、措施。要以貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》為契機，研究制定配套政策措施，全面推進大氣污染防治工作。建立以質(zhì)量改善為核心的目標責任考核體系，將空氣質(zhì)量改善程度作為檢驗大氣污染防治工作成效的最終標準，通過強化環(huán)境質(zhì)量約束機制，倒逼各級政府采取措施改善環(huán)境空氣質(zhì)量。
第二，加快修訂《大氣污染防治法》和有關排放標準，增強法律標準的強制性和可操作性。借鑒美國經(jīng)驗，為適應當前大氣污染防治工作的需要，需盡快修訂《大氣污染防治法》，增加以下內(nèi)容：一是把對人體健康有重要影響的PM2.5和臭氧作為我國大氣污染防治的核心內(nèi)容，在繼續(xù)深化二氧化硫、煙粉塵治理的同時，強化對NOX、VOCs、NH3等形成二次PM2.5和臭氧的重要前體物的排放控制；二是強化環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)督管理，規(guī)范大氣污染防治政府責任、標準體系、環(huán)境監(jiān)測、信息公開與公眾參與等內(nèi)容，進一步明確地方政府在其轄區(qū)大氣質(zhì)量達標管理中的責任和義務，完善監(jiān)督考核機制；三是強化重點區(qū)域大氣污染防治，明確重點區(qū)域的劃定方法、空氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制以及防治措施等內(nèi)容；四是進一步強化對違法行為的處罰，力爭每條法律必配處罰條款，對限期治理、區(qū)域限批、按日計罰等制度做出明確規(guī)定，提高違法成本；五是加強污染源控制，對工業(yè)點源、移動源、面源以及產(chǎn)品類污染源進行全方位監(jiān)管，重視非道路移動源的排放控制，將船舶、飛機、火車以及非道路用機械的廢氣排放納入大氣法管轄范圍，明確環(huán)境保護部在非道路移動源領域內(nèi)的管理職責；六是強化重污染天氣應對工作，將積極應對重污染天氣這一要求納入法律條款，科學有效應對灰霾等重污染天氣。
環(huán)保標準方面，加快修訂重點行業(yè)排放標準制修訂的步伐，加嚴二氧化硫、NOX、PM排放限值，增加大氣污染物特別排放限值；加快制定石化、化工行業(yè)大氣污染物排放標準，重點控制VOCs排放；制定機動車、船舶和非道路機械排放標準。同時，制定嚴格的實施計劃，明確每個行業(yè)提標改造的時間表，加強企業(yè)環(huán)境監(jiān)管，確保企業(yè)能夠如期穩(wěn)定達標排放。
第三，構(gòu)建新型的排污許可制度，實施固定源全過程動態(tài)監(jiān)管。美國的排污許可制度明確了適用于特定排污單位的所有環(huán)保要求，體現(xiàn)了對企業(yè)的動態(tài)過程管理，是企業(yè)守法、政府執(zhí)法、信息公開、公眾參與及社會監(jiān)督等制度整合的綜合體。反觀我國目前的排污許可證則僅包含行業(yè)的污染物排放標準和約束性指標總量控制要求，更是缺乏對污染源全過程動態(tài)監(jiān)管功能。進一步完善排污許可證制度，需盡快頒布排污許可證管理條例，將我國環(huán)境影響評價制度與排污許可證制度結(jié)合起來，除了將企業(yè)應遵守的有關環(huán)境保護的法律、法規(guī)、政策、標準、總量控制目標寫入排污許可證，還要將企業(yè)在環(huán)境影響評價中采用的治理技術、減排效果等作為管理內(nèi)容納入其中，并作為環(huán)境管理部門日常監(jiān)管的重要依據(jù)。
第四，加強科研與監(jiān)測工作，提高大氣環(huán)境管理的精細化水平。美國大氣污染防治的一個突出特點就是管理精細化。借鑒美國經(jīng)驗，要加強我國PM2.5和VOCs的科學研究，針對底數(shù)不清、機理不明、技術不足的問題，盡快開展國家大氣污染物排放清單編制和空氣質(zhì)量模型研發(fā)，完善PM2.5和VOCs排放因子數(shù)據(jù)庫和污染源排放特征譜庫，研發(fā)國家多尺度高分辨率動態(tài)排放清單平臺。開展大氣污染源減排技術指標體系和方法學研究、重點行業(yè)多污染物協(xié)同控制機制及技術方案研究。構(gòu)建主要工業(yè)源、農(nóng)村面源和無組織源的排放監(jiān)管技術體系，研究大氣污染物總量指標分配與實施對策。進一步完善、優(yōu)化國家環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點位，使其既能科學反映全國環(huán)境空氣質(zhì)量及變化情況，又能反映區(qū)域污染物傳輸及主要污染源排放情況，同時，增加重點城市PM2.5等大氣污染物源解析工作，為制定環(huán)境空氣質(zhì)量達標規(guī)劃、開展精細化和專業(yè)化環(huán)境管理提供科學依據(jù)。
第五，加強機構(gòu)建設和人員配備，提高大氣環(huán)境管理的專業(yè)化水平。建立面向以環(huán)境空氣質(zhì)量為核心的管理模式需要強大的管理能力作為支撐，美國擁有一支龐大的專業(yè)化大氣環(huán)境管理隊伍，這為其精細化環(huán)境管理提供了保障。與美國相比，我國面臨的空氣污染形勢更為復雜，管理任務更為艱巨，但是在管理人員數(shù)量、機構(gòu)設施、經(jīng)費支持和科技支撐等諸多方面都更為薄弱。為了適應空氣質(zhì)量達標和污染物減排對環(huán)境管理提出的要求，環(huán)境保護部和京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣污染嚴重的地區(qū)應成立專業(yè)化機構(gòu)，加強職能，增加編制，為開展專業(yè)化和精細化的環(huán)境管理提供基礎條件。
第六，突出重點，著力改善重污染地區(qū)的空氣質(zhì)量。空氣污染嚴重的地區(qū)，往往是公眾關注焦點和治理難點。為改善南加州嚴重的空氣污染問題，美國采取了非常規(guī)的手段和更為嚴厲的措施。建議我國以京津冀及周邊地區(qū)、長三角區(qū)域、珠三角區(qū)域為重點，建立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，設立重點區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量管理機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域大氣污染防治工作，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平和大氣環(huán)境承載能力，制定區(qū)域達標規(guī)劃，明確協(xié)調(diào)控制目標，實施嚴格的環(huán)境管理要求，早日解決重點區(qū)域的大氣污染問題。
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