構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)保一體化格局
更新時間：2014-06-25 10:54
來源：中國環(huán)境報
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京津冀一體化發(fā)展已上升到國家戰(zhàn)略層面，如何優(yōu)勢互補、互利共贏，亟待破題。2014年5月，在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制會議上，中共中央政治局常委、國務院副總理張高麗指出，要把治理大氣污染和改善生態(tài)環(huán)境作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要突破口。新修訂的《環(huán)境保護法》強調(diào)要建立跨行政區(qū)域的環(huán)境污染、生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制。
可見，生態(tài)環(huán)境保護一體化是京津冀一體化的重要抓手。而客觀認識京津冀生態(tài)環(huán)境保護問題，科學決策其措施途徑，是當前京津冀生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)防聯(lián)控、區(qū)域環(huán)保一體化的重要基礎，對于扎實推進京津冀一體化具有重要意義。
京津冀生態(tài)環(huán)保形勢嚴峻
綜觀京津冀區(qū)域全局，其生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴峻，任重而道遠。
一是京津冀的資源約束性。京津冀地區(qū)水資源緊缺、土地資源后備不足的約束作用十分明顯。根據(jù)規(guī)劃，2015年南水北調(diào)進京水量將達10億立方米，全年水資源供給量為36.8億立方米，按照常住人口2018.6萬人計算，北京市人均水資源供給量為182.3立方米。天津市如果通過合理配置南水北調(diào)、引灤入津兩大外調(diào)水源，增加供給量8億立方米，全年供給總量增加31.1億立方米，按2011年常住人口1354.58萬人計算，天津市人均水資源供給量為229.59立方米。京津兩個直轄市人均水資源量均遠低于國際公認的人均1000立方米的缺水警戒線。
此外，京津兩市人均耕地僅為0.17畝、0.83畝，均低于全國平均水平1.38畝；河北省7個環(huán)京津城市的人均耕地為1.33畝，基本與全國平均水平持平。京津土地開發(fā)利用程度很高，未利用土地比例分別為12.63%、7.39%，大多屬于難利用土地，可開發(fā)利用的后備土地資源不足。
二是京津冀的環(huán)境污染嚴重性。隨著環(huán)境保護力度的增強，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量不斷改善，但是，大氣污染形勢依然嚴峻。北京、天津2011年可吸入顆粒物年日均值分別為114微克/立方米和93微克/立方米，高出世界衛(wèi)生組織過渡期第1階段目標值。據(jù)北京市監(jiān)測中心數(shù)據(jù)，北京市2013年PM2.5年均濃度為89.5微克/立方米，超過世界衛(wèi)生組織過渡期第1階段目標值的1倍多。
水污染局面依然非常嚴重。根據(jù)北京市2012環(huán)境狀況公報，北京市全年監(jiān)測五大水系河段、湖泊及水庫中，劣V類水質(zhì)的河長占監(jiān)測總長度的42.1%，湖泊占監(jiān)測水面面積的14.6%，水庫占監(jiān)測總庫容的9.2%；中度及重度富營養(yǎng)湖泊占45.5%。
三是京津冀的生態(tài)脆弱限制性。京津冀地處我國北方農(nóng)牧交錯帶前緣，主體為半濕潤大陸性季風氣候，為典型的生態(tài)過渡區(qū)，其生態(tài)壓力已臨近或超過生態(tài)系統(tǒng)承受閾值。土地沙化、風沙危害、水土流失問題嚴重，土地資源保護迫在眉睫；生物棲息地受到嚴重干擾，本地鄉(xiāng)土物種消失，以非鄉(xiāng)土物種為主的園林綠化使生態(tài)系統(tǒng)單一，生物多樣性受到嚴重威脅；地質(zhì)災害易發(fā)、頻發(fā)，限制了城市發(fā)展和布局。
四是京津冀的生態(tài)關系模糊性、行政分割制約性。不同行政區(qū)的城市，同一自然單元分屬不同行政區(qū)（如跨行政區(qū)流域的上中下游），鄰近不同地形地貌單元（如山區(qū)與平原之間），同受某自然災害影響的不同行政區(qū)（如沙塵、洪水影響的城市），這些區(qū)域之間存在著緊密聯(lián)系的生態(tài)關系。而長期以來，京津冀各自為政的社會經(jīng)濟發(fā)展模式，使京津冀內(nèi)部在資源利用、產(chǎn)業(yè)配置、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等方面沒有形成較好的區(qū)域合作和地域分工格局，缺乏跨行政區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，不重視自然生態(tài)系統(tǒng)建設，京津冀區(qū)域內(nèi)部行政協(xié)調(diào)難度較大。
完善京津冀環(huán)保一體化建議
京津冀加強生態(tài)系統(tǒng)修復與維護、治理環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量，已是當務之急。筆者建議，可從以下幾方面來促進形成京津冀生態(tài)環(huán)境保護一體化格局。
首先，建立生態(tài)文明聯(lián)盟機制機構(gòu)，促進區(qū)域一體化。生態(tài)系統(tǒng)修復維護、資源保護、環(huán)境治理等是以自然地域單元為基底的，遵循的是自然規(guī)律和自然邊界。而生態(tài)文明建設涉及生態(tài)、地理、社會、經(jīng)濟等學科領域，與國土、市政、水利、環(huán)保、林業(yè)、規(guī)劃等部門直接相關。京津冀是一個特殊的地域單元，按照現(xiàn)行行政分割很難統(tǒng)籌各行政部門及各方面的建設。當前，應在京津冀首都經(jīng)濟圈規(guī)劃出臺前，先行理順行政管理關系和體制，可學習國外跨區(qū)域管理模式，建立生態(tài)文明聯(lián)盟機制機構(gòu)。這一機構(gòu)專門負責生態(tài)文明建設規(guī)劃及與生態(tài)文明建設直接相關的專項規(guī)劃。此外，還負責各行政區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃中的資源利用、環(huán)境保護的協(xié)調(diào)與監(jiān)管，負責組織修改和完善資源、環(huán)境法律法規(guī)等。
其次，構(gòu)建資源共享平臺，提升資源節(jié)約集約利用效率。資源的約束性是京津冀可持續(xù)發(fā)展最為重要的障礙，資源節(jié)約利用與保護是生態(tài)文明建設的首要任務。在當今知識經(jīng)濟發(fā)展條件變化和促進下，以信息技術、生物技術、新能源技術及新材料技術為核心的高新技術不斷作用于資源系統(tǒng)，不斷深化和拓展資源系統(tǒng)構(gòu)成要素。當前，可根據(jù)資源性質(zhì)和用途來建立京津冀資源共享平臺，尤其是淡水資源、耕地資源、林業(yè)資源、礦產(chǎn)資源等應優(yōu)先進入資源共享平臺，在生態(tài)文明聯(lián)盟委員會領導下，統(tǒng)一規(guī)劃、利用及保護，努力提升資源節(jié)約集約利用效率，提高京津冀資源承載能力。
第三，做好生態(tài)空間規(guī)劃，全面加強生態(tài)治理與環(huán)境保護。京津冀地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)脆弱，環(huán)境質(zhì)量較差，生態(tài)系統(tǒng)維護和環(huán)境質(zhì)量改善已迫在眉睫。做好生態(tài)空間規(guī)劃，全面加強生態(tài)治理與環(huán)境保護是生態(tài)文明建設的重要任務。當前，應盡快編制京津冀生態(tài)空間規(guī)劃，從京津冀區(qū)域整體上編制包含綠色生態(tài)空間、其他生態(tài)空間及農(nóng)業(yè)空間在內(nèi)的生態(tài)空間規(guī)劃，統(tǒng)一劃分生態(tài)用地，依法分類分級確定生態(tài)控制線，劃分不同類型的生態(tài)保育空間，組建京津冀生態(tài)保育空間結(jié)構(gòu)，并通過完善相關法律法規(guī)和政策制度，實現(xiàn)國土空間的全覆蓋生態(tài)化管理，為生態(tài)文明建設奠定物質(zhì)承載基礎。
第四，增強生態(tài)行為調(diào)控能力，提高綠色發(fā)展能力。生態(tài)退化、資源環(huán)境問題是發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及消費方式所致，是人類生產(chǎn)、生活行為不遵循生態(tài)規(guī)律的結(jié)果，實質(zhì)是生態(tài)行為問題。調(diào)控生態(tài)行為、提高綠色發(fā)展能力是生態(tài)文明建設的根本任務。政府要著力增強生態(tài)行為調(diào)控能力，就應進一步加大科技研發(fā)投入，重點研發(fā)利于資源節(jié)約集約利用的技術產(chǎn)品及工藝設計，提高節(jié)能減排水平，增大循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)在國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的比重，加快推動綠色轉(zhuǎn)型。應加大力度推進大區(qū)域的生態(tài)基礎設施建設，推廣低碳建筑、綠色社區(qū)建設，為綠色發(fā)展奠定設施基礎。加大環(huán)境污染治理投入，尤其是加快推進水資源、土壤資源及大氣污染的治理，促進生態(tài)系統(tǒng)修復和環(huán)境質(zhì)量改善。加大生態(tài)保護和綠色消費宣傳力度，全社會共同參與，改變傳統(tǒng)的高消耗、高排放的消費模式，推廣綠色消費和低碳消費。
第五，加大生態(tài)關系研究投入，健全生態(tài)補償機制。系統(tǒng)完善、切實可行的生態(tài)補償制度是生態(tài)文明建設的關鍵環(huán)節(jié)，是跨行政區(qū)域共同推進生態(tài)文明建設的重要基礎。應進一步深化研究京津冀生態(tài)系統(tǒng)演替機理、環(huán)境演變趨勢等研究，對其生態(tài)供給能力、資源承載動態(tài)變化、環(huán)境質(zhì)量改善等有客觀準確的認識。組織研究京津冀生態(tài)關系，尤其是科學把握行政區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、山區(qū)平原之間、上下游之間的生態(tài)關系，明確生態(tài)產(chǎn)品供給、生態(tài)文化服務、生態(tài)危害影響的區(qū)域生態(tài)意義，對自然資源產(chǎn)品供給、景觀生態(tài)等進行區(qū)域劃界，結(jié)合生態(tài)空間規(guī)劃，繪制生態(tài)服務分類圖。組織進行生態(tài)服務價值評估，構(gòu)建京津冀生態(tài)服務價值分類體系，結(jié)合既有的生態(tài)補償實踐經(jīng)驗及國內(nèi)外先進經(jīng)驗，建立生態(tài)補償分區(qū)分類標準體系。此外，在生態(tài)關系研究基礎上，進行產(chǎn)權(quán)界定、補償主體識別、補償類型劃分及補償方式選擇等，建立京津冀全覆蓋的分區(qū)分類生態(tài)補償體系。在京津冀生態(tài)文明聯(lián)盟機制機構(gòu)建立基礎上，加快完善生態(tài)補償管理體制，協(xié)調(diào)聯(lián)合各部門，注重效率與公平，切實將不同方式的補償落實到發(fā)揮不同生態(tài)意義的生態(tài)區(qū)域，保障區(qū)域生態(tài)建設和環(huán)境保護。
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