排污企業(yè)拒不改？按天罰
發(fā)達(dá)國家在阻止環(huán)境施害者的行為過程中，有一條非常重要的法律規(guī)定叫“按日計(jì)罰”。也就是說，從發(fā)現(xiàn)污染的那一天起，到污染終止的那一天，每一天都要罰款一定的數(shù)額，污染時日越長，罰款越重，這樣可以達(dá)到震懾環(huán)境施害者的作用。如今，“按日計(jì)罰”也寫入了新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》。
“按日計(jì)罰”能否給污染企業(yè)帶來壓力?實(shí)踐中又該怎樣實(shí)行和監(jiān)督?
污染時間越長罰單越重
新修訂的環(huán)保法第五十九條明確規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。 ”
多年來，國家環(huán)境立法不少，但由于違法成本低，對違規(guī)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)處罰并未取得應(yīng)有的震懾效果，導(dǎo)致法律法規(guī)并未起到真正約束作用。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，對污染者罰到頂就是幾百萬元，這讓部分企業(yè)“不怕環(huán)保監(jiān)察、不怕行政處罰、不怕?lián)p害公共利益”。全國人大常委會法工委副主任信春鷹接受媒體采訪時表示，“環(huán)境違法成本低的問題，是新法著力解決的一個問題，在法律責(zé)任部分設(shè)計(jì)了按日處罰制度，這是一記重拳。 ”
目前，我國對環(huán)境違法行為的處罰分為一次性罰款、按倍數(shù)罰款、按損失比例罰款等幾類，設(shè)置上限，從幾十萬到幾百萬元不等。這個數(shù)額看似有震懾力，但精明的企業(yè)寧愿冒險排污，因?yàn)橄鄬Ω哳~收益來說，違法處罰或許只是九牛一毛。新修訂的環(huán)保法“按日計(jì)罰”的規(guī)定正是切中了這一要害：查處環(huán)保違法行為后限期整改，逾期一天將處一定標(biāo)準(zhǔn)款額的處罰，且上不封頂，污染時間越長罰單越重。面對越來越重的罰單，不法企業(yè)不得不考慮其違法成本。
罰款額度將由專項(xiàng)法決定
放眼世界，環(huán)保違法“按日計(jì)罰”在很多國家早已寫入法律，是世界各國實(shí)踐中已被反復(fù)證明成功的環(huán)境制度。如美國杜邦公司的特氟龍事件，因?yàn)橛谢瘜W(xué)物質(zhì)危害人體健康，從公司知道有危害仍出售產(chǎn)品的那一天開始，到停止出售的那一天，每天罰2.5萬美元，最后罰了3.1億美元，沉重的罰單使得該公司不敢再違法。
實(shí)際上，在地方立法實(shí)踐中，重慶、深圳、北京等地已嘗試規(guī)定了“按日計(jì)罰”制度，主要是針對比較普遍的、具有持續(xù)性的超標(biāo)排污等環(huán)境違法行為。深圳早在2009年修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》中就規(guī)定，“經(jīng)環(huán)保部門處罰后，不停止違法行為或者逾期不改的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對該違法行為實(shí)施按日計(jì)罰。按日計(jì)罰的每日罰款額度為一萬元，計(jì)罰期間自環(huán)保部門作出責(zé)令停止違法行為決定之日或者責(zé)令限期改正的期限屆滿之日起至環(huán)保部門查驗(yàn)之日止”。
“按日計(jì)罰”寫入新修訂的環(huán)保法，在中國現(xiàn)行行政法規(guī)體系里，是一個創(chuàng)新性的行政處罰規(guī)則。然而，對于“按日計(jì)罰”的數(shù)額，新法中沒有明確。全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛(wèi)東接受媒體采訪時表示，“罰款的數(shù)額、幅度或標(biāo)準(zhǔn)要考慮兩個要素：污染防治設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失和違法所得。今后罰款數(shù)額會更有針對性，且會相應(yīng)提高，而具體的罰款額度，將由即將出臺的專項(xiàng)法決定。 ”
專家訪談
“寧交罰款不改設(shè)備”行不通
王曦 (上海交通大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、學(xué)術(shù)委員會副主任、環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)科帶頭人、環(huán)境資源法研究所所長)
記者：“按日計(jì)罰”的原則確立，除了讓企業(yè)感受到壓力之外，能否起到倒逼企業(yè)改變生產(chǎn)方式的作用?
王：以前違法成本過低，企業(yè)寧愿交罰款，也不愿改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備。新修訂的環(huán)保法就是要讓污染企業(yè)明白，污染環(huán)境付出的代價，并不只是罰幾萬元錢了事，而是不可承受之重，必須改變生產(chǎn)方式。這是一大創(chuàng)新。
按日計(jì)罰，按照一定的幅度累計(jì)計(jì)算處罰數(shù)額，如一天罰1萬元，這個力度是很大的。原則上，罰沒的幅度應(yīng)該相當(dāng)于違法所得，讓污染企業(yè)無利可圖甚至虧本，讓違法成本大大抵消他們在違法生產(chǎn)中獲取的收益。問題在于，地方政府和環(huán)保部門是否愿意真的執(zhí)行。如果真的強(qiáng)力執(zhí)行，對企業(yè)的壓力會很大，推動他們升級生產(chǎn)設(shè)備、加大環(huán)保投入，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善。但是，很多企業(yè)事關(guān)政府的財(cái)稅收入，真要硬碰硬，還要下決心。
記者：排污企業(yè)固然要罰，但是不是說一定要被罰到破產(chǎn)為止?
王：要區(qū)分來看，要考慮企業(yè)對社會的貢獻(xiàn)程度以及治污的積極性。那些污染嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)效益又不高的企業(yè)，本身就該被淘汰，因?yàn)樗麄儫o論是從經(jīng)濟(jì)上還是環(huán)境上考慮，都沒有繼續(xù)存活的理由。
更多的情況是，企業(yè)效益尚可、產(chǎn)品又為社會所需，但存在污染狀況，那就得算一算該怎么罰。比較合理的辦法是，罰沒違法所得，限時進(jìn)行治污技術(shù)升級。在國外，正式處罰之前，環(huán)保部門會和企業(yè)協(xié)商出一個時限，譬如說污染企業(yè)在一個月內(nèi)進(jìn)行改造使得排放達(dá)標(biāo)，否則就要重罰，這種辦法能給企業(yè)一個緩沖期，而不是一棍子打死。
記者：誰來依法執(zhí)法處罰?執(zhí)法行為如何監(jiān)督?
王：執(zhí)法主體應(yīng)該是環(huán)保部門，他們所屬的環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)具體實(shí)施。至于對執(zhí)法行為的監(jiān)督，首先環(huán)保部門應(yīng)該將執(zhí)法信息公之于眾，主動接受社會監(jiān)督，其次，社會力量也要積極參與，如環(huán)保團(tuán)體、公民或新聞媒體可以向環(huán)保部門舉報(bào)。新修訂的環(huán)保法中對舉報(bào)的規(guī)定較為詳細(xì)，并提出要對舉報(bào)人的信息予以保密、保護(hù)舉報(bào)人，這些都是看得見的進(jìn)步。
記者：公眾是否可以要求環(huán)保部門公開處罰信息?
王：此次環(huán)保法修訂，在“保護(hù)和改善環(huán)境”方面對公民提出了更多要求，另外專門設(shè)立了“信息公開和公眾參與”章節(jié)，讓公眾參與環(huán)境保護(hù)。譬如要求政府對相關(guān)信息全部公開，發(fā)個簡短的摘要不能過關(guān)，還有定期公布排污企業(yè)的名單、企業(yè)的排污狀況等。如果公民發(fā)現(xiàn)公布的信息有誤，可以舉報(bào)。以前的規(guī)定只有“公眾可有權(quán)舉報(bào)”一句話，新修訂的環(huán)保法對舉報(bào)的受理、反饋等有了更細(xì)則的規(guī)定，可操作性更強(qiáng)，突出了公眾對政府和企業(yè)的監(jiān)督，這是全新的規(guī)定，意義重大，與十八大提出的國家治理體系和治理能力建設(shè)是相符合的，突出了公民參與的重要性。
他山之石
“按日計(jì)罰”國外怎么規(guī)定
“按日計(jì)罰”在一些發(fā)達(dá)國家已推行多年，國外是怎么規(guī)定的?
美國涉及“按日處罰”的環(huán)保法律規(guī)范包括了《清潔水法》、《清潔空氣法》等。其中，《清潔水法》規(guī)定，對處于繼續(xù)狀態(tài)的環(huán)境違法行為，可以按日計(jì)算，處以每天不超過1萬美元的罰款！肚鍧嵖諝夥ā芬(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保局局長可以對違法行為人以違法的每一天為標(biāo)準(zhǔn)處以最高2.5萬美元的罰款，如果有必要實(shí)施更嚴(yán)厲的處罰，相關(guān)部門可實(shí)施更高額度和更長時間的處罰。
加拿大規(guī)定，如果實(shí)施或者持續(xù)進(jìn)行某個違法行為達(dá)一天以上者，則每一天的行為均被視為一個單獨(dú)的違法行為，可以按每天處以5000加元以下罰款。
新加坡也規(guī)定了連續(xù)處罰的多種情形。譬如，對違法排放污水的，在處以罰款和拘留的同時，在違法行為持續(xù)期間，每天處以1000新元以下罰款;向河流排放有毒有害物質(zhì)的，在處以罰款和拘留的同時，在違法行為持續(xù)期間，每天另處2000新元以下罰款。
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