新修訂的《環(huán)保法》規(guī)定了“按日計罰” 屢罰屢犯是否一去不復(fù)返？
地方實踐到國家立法，“按日計罰”這一路走來并不平坦。從借鑒國外經(jīng)驗，重慶市、深圳市的積極實踐，環(huán)保部門、專家和環(huán)保NGO多年呼吁，到經(jīng)過數(shù)次修改，現(xiàn)在，“按日計罰”已經(jīng)在新修訂的《環(huán)保法》中得到了明確。
新法第五十九條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。
地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的實際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。”
被稱之為史上最嚴(yán)的《環(huán)保法》規(guī)定了最嚴(yán)格的制度，“按日計罰”從制定之初到確定下來，都一直是新法中頗為引人注目的一項內(nèi)容。
嚴(yán)格的環(huán)保制度展現(xiàn)出國家治理污染的決心，描繪出山清水秀、天藍地綠的美好未來。據(jù)了解，有關(guān)部門將研究制定“按日計罰”等新措施的執(zhí)法規(guī)范。
本報記者采訪了曾經(jīng)參與法律修改的官員、專家、環(huán)保NGO，以及地方環(huán)保部門，解答讀者關(guān)心的有關(guān)“按日計罰”問題。
“按日計罰”針對什么行為？
“什么是‘按日計罰’？就是‘按日累計罰款’，是針對連續(xù)性違法行為的一種處罰制度。”環(huán)境保護部政研中心高級工程師王彬告訴記者。
為什么需要按日處罰？王彬說，“按日計罰”能依法制止違法排污。簡單計算一下，違法排污按照上限罰款十萬元左右，按照行政處罰程序作出罰款、申請法院強制執(zhí)行罰款改正違法，走完法律程序一般要從幾十天到幾個月，執(zhí)法成本巨大，而如果違法排污者不自覺守法，在此期間節(jié)省的違法成本往往是一次罰款的許多倍。
按照地方環(huán)保部門的說法，環(huán)保部門天天執(zhí)法，企業(yè)天天違法。王彬認(rèn)為，“違法成本低”使法律形同虛設(shè)，這是某些企業(yè)主觀惡意持續(xù)排污的一個重要原因。只有實施按日連續(xù)處罰，使罰款數(shù)額與防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素相適應(yīng)，才能使違法成本高于守法成本，督促企業(yè)守法，緩解環(huán)境執(zhí)法的壓力。
什么行為適合新法規(guī)定的“按日計罰”？按照新法規(guī)定，是不是僅限于“排放污染物”，而“未批先建”等行為就不屬于適用范圍？
王彬告訴記者，對于什么樣的環(huán)境違法行為適用“按日計罰”，有兩種規(guī)定模式：一是概況式規(guī)定，符合條件的行為均可適用“按日計罰”；二是具體性規(guī)定，直接規(guī)定哪些行為適用“按日計罰”。新法采取了概況式規(guī)定，明確規(guī)定了3個條件：違法排放污染物；受到罰款處罰；被責(zé)令改正而拒不改正。
第一，“違法排放污染物”。什么是“違法排放污染物”，有兩種理解方式：一是僅指超標(biāo)、超總量排放污染物的違法行為；二是導(dǎo)致污染物排放（不一定超標(biāo)、超總量）的所有環(huán)境違法行為，如未批先建設(shè)并且試生產(chǎn)、不正常運行環(huán)保設(shè)施、不按照許可證要求排污等。很明顯，應(yīng)當(dāng)對“違法排放污染物”作廣義理解。
第二，“受到罰款處罰”。罰款是僅次于“警告”的行政處罰種類。將“受到罰款處罰”作為實施“按日計罰”的條件，是對違法行為嚴(yán)重性的要求。一些違法行為情節(jié)或者后果較為輕微，不適用罰款處罰的，就不必適用按日處罰，如《水污染防治法》第八十二條規(guī)定，企事業(yè)單位不按照規(guī)定制定事故應(yīng)急預(yù)案的，由環(huán)保部門責(zé)令改正即可，情節(jié)嚴(yán)重的才給予罰款處罰。
第三，“被責(zé)令改正，拒不改正”。就是要求違法行為具有可以“責(zé)令改正”的內(nèi)容。對此有兩種理解：一是程序性要求，“責(zé)令改正”是《行政處罰法》第二十三條規(guī)定的必需程序，“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。”這里是強調(diào)適用“按日計罰”需要遵循行政處罰程序；二是實體性要求，要求環(huán)保法律法規(guī)的具體條款明確規(guī)定了“責(zé)令改正”，才可以適用“按日計罰”。按照后一種理解，一些違法行為需要直接禁止，不存在改正余地，就不適用“按日計罰”了。如《水污染防治法》第七十八條規(guī)定，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、嚴(yán)重污染環(huán)境的小型生產(chǎn)項目，由縣市人民政府直接責(zé)令關(guān)閉，不適用“按日計罰”。王彬認(rèn)為，這不符合立法精神，這種行為恰恰更需要通過“按日計罰”改正。
“未批先建”被新修訂的《環(huán)保法》視為一種嚴(yán)重違法，此次修法取消了《環(huán)境影響評價法》“逾期不補辦手續(xù)”才給予罰款處罰的限制，第六十一條規(guī)定可以直接罰款、第六十三條規(guī)定可以拘留，按道理是應(yīng)當(dāng)適用“按日計罰”的。但是“按日處罰”在這次修改中是概括式規(guī)定，難以避免“掛萬漏一”，覆蓋大多數(shù)環(huán)境違法行為但還是有所遺漏。如果在《環(huán)境影響評價法》修改中具體規(guī)定“按日計罰”，“未批先建”肯定可以適用。
北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁表示，“按日計罰”并不是針對所有企業(yè)的，是針對被責(zé)令改正而拒不改正的企業(yè)，所以這是一個保障的措施。
太鋼環(huán)保部副部長張國志理解的“按日處罰”是針對違法排污。他認(rèn)為，對于違法排污，企業(yè)的理解是政府不允許排放污染物，而企業(yè)私設(shè)排污口或上了一些不該上的設(shè)施。如果存在違法排污行為，要求企業(yè)在一定的時間內(nèi)必須解決，或者必須關(guān)停，如果不處理，違法企業(yè)很可能要面臨“按日計罰”。
如何理解無規(guī)定期限？
“按日計罰”制度再好，關(guān)鍵是執(zhí)行。執(zhí)行力或者可操作性不強，制度就會成為一張廢紙，對違法企業(yè)起不到震懾作用。“按日計罰”不封頂、無期限，看似很嚴(yán)厲，但是否存在執(zhí)行難？
“按日計罰”是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定期限？王彬介紹說，國外有兩種處理方式：一是不具體規(guī)定期限，英美法系國家主要采取這種模式。其背景是，行政部門執(zhí)法權(quán)限較小，行政處罰和行政強制主要依靠司法機關(guān)的權(quán)威和當(dāng)事人的自覺，不限制按日處罰的期限，可以增強法律的威懾力，提高執(zhí)法效率；二是具體規(guī)定期限，大陸法系國家主要采取這種模式。其背景是，行政部門執(zhí)法權(quán)限較大，需要防止其過于依賴罰款而怠于采取強制執(zhí)行手段糾正違法行為。
在王彬看來，新法沒有限制“按日計罰”的期限，較為符合我國《行政強制法》規(guī)定的以申請法院執(zhí)行為主的強制執(zhí)行情況，適應(yīng)環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)威不足、強制手段有限、申請法院執(zhí)行難度較大的實際。
在“按日計罰”的實踐中，重慶市走在了全國的前頭。2007年修訂的《重慶市環(huán)境保護條例》在全國首創(chuàng)性地提出了按日累加處罰的理念，受到環(huán)保和法律界的廣泛關(guān)注。
《重慶市環(huán)境保護條例》第一百一十一條第二款規(guī)定：“違法排污拒不改正的，環(huán)境保護行政主管部門可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰”。
據(jù)了解，《重慶市環(huán)境保護條例》實施之初，重慶市通過媒體進行了廣泛宣傳，還組織有關(guān)企業(yè)和單位開展了專門的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。但仍有企業(yè)心存僥幸，不把“按日計罰”當(dāng)回事。但隨之而來的重罰讓違法企業(yè)望而生畏。
重慶川慶化工廠（以下簡稱川慶化工）建于1971年，位于渝北區(qū)洛磧鎮(zhèn)，是從事染料及染料中間體生產(chǎn)的國有大型企業(yè)。因生產(chǎn)設(shè)施陳舊，地下管網(wǎng)混亂，污水處理設(shè)施達不到處理要求，廢水不能穩(wěn)定達標(biāo)排放，曾被環(huán)保部門行政處罰40余次，罰款金額共200多萬元，但川慶化工拒絕繳納罰款，未按要求改正環(huán)境違法行為。
2009年，重慶市環(huán)保局向市政府建議對川慶化工停產(chǎn)治理，并吊銷其排污許可證，同時由環(huán)境監(jiān)察總隊先后對其超證排污、無證排污的違法排污拒不改正的行為實施“按日計罰”8次，罰款金額共計1606萬元。
經(jīng)環(huán)保部門每月現(xiàn)場檢查1～2次、宣傳環(huán)保法律法規(guī)、指導(dǎo)制定整改方案、督促整改，川慶化工如數(shù)繳納罰款，完成整改要求，做到穩(wěn)定達標(biāo)排放。
重慶紫光天化蛋氨酸有限公司（以下簡稱紫光公司）位于重慶市豐都縣，其蛋氨酸生產(chǎn)項目打破國外封鎖和壟斷，填補國內(nèi)技術(shù)空白。但由于污染防治措施不盡成熟，至今未取得環(huán)境保護建設(shè)項目審批同意。
紫光公司擅自開工建成并投入生產(chǎn)，違法向環(huán)境排放廢水、廢氣，外排廢氣嚴(yán)重擾民。在環(huán)保部門責(zé)令紫光公司改正違法排污行為后，紫光公司拒不改正。環(huán)保部門啟動“按日計罰”程序：對公司從2013年4月1日至5月19日、5月26日至5月30日、6月20日至9月14日違法排污拒不改正的行為予以按日累加處罰，共作出按日累加處罰決定20次，累計罰款2860萬元。同時，環(huán)保部門致函豐都縣政府采取有效措施，解除公司環(huán)境污染危害，要求企業(yè)不得以任何理由借口恢復(fù)生產(chǎn)。紫光公司全面停止生產(chǎn)。
據(jù)了解，從2007年《重慶市環(huán)境保護條例》實施以來，重慶市共對69起拒不改正的違法排污行為實施了“按日計罰”。在重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊法規(guī)處副處長唐翔看來，“按日計罰”具有很強的可操作性。
據(jù)重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊副總隊長漆林介紹，實踐操作中，重慶市的做法是：在檢查當(dāng)日發(fā)現(xiàn)排污者的違法排污行為之后，立即發(fā)出《環(huán)境違法行為改正通知書》書面責(zé)令其改正，當(dāng)再次進行檢查時，如果違法行為仍然持續(xù)，則對違法排污拒不改正的行為進行調(diào)查取證后實施“按日計罰”，違法排污行為持續(xù)的時間為“按日計罰”的期間。
在“按日計罰”執(zhí)行過程中，能否發(fā)動公眾的力量？對此，公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍表示，環(huán)保制度在宣傳推廣時會遇到疑問，而在信息公開和公眾參與過程中能回答問題。“按日計罰”在實踐中如何執(zhí)行？如果這些信息每個小時都讓公眾去了解，那么公眾會問，這些企業(yè)每小時都在超標(biāo)，是不是受到了“按日計罰”？是誰阻止了“按日計罰”？環(huán)保組織、公益組織也希望理性、有序地參與監(jiān)督。
處罰有沒有上限？
重罰可以讓違法排污企業(yè)生畏。有人說，“按日計罰”就是重罰企業(yè)“上不封頂”。在此，“上限”并不是可以簡單地按字面意思理解的。
關(guān)于“按日計罰”有沒有上限的問題，全國人大法工委行政法室副主任童衛(wèi)東在接受全國人大新聞局組織的《環(huán)保法》修改聯(lián)合采訪時給出了答案。他說，“按日計罰”沒有上限的說法不是很全面，不是很準(zhǔn)確。
童衛(wèi)東說，在新法中沒有明確“按日計罰”的數(shù)額是多少，因為主要是“按日計罰”是在原來環(huán)境保護單行法的基礎(chǔ)上，依據(jù)具體違反了哪一項環(huán)境保護單行法來作出的處罰規(guī)定。水、大氣等單行法中都就具體違法行為和按照什么標(biāo)準(zhǔn)來處罰作出了規(guī)定。這是按照原來環(huán)境保護單行法作出規(guī)定的數(shù)額來連續(xù)“按日計罰”。
童衛(wèi)東解釋，新法修改后增加了“按日計罰”內(nèi)容是起引導(dǎo)作用的規(guī)定，就是按照單行法來確定罰款的數(shù)額、幅度或標(biāo)準(zhǔn)。法條確定了幾個要素，一是污染防治設(shè)施的運行成本，二是違法行為造成了直接損失和違法所得，就是單行法以后確定的罰款數(shù)額要根據(jù)這些因素來確定，所以實際上是有標(biāo)準(zhǔn)的。如果說沒有上限，是這部法沒有確定封底限是多少，但是具體單行法要給出具體標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)重慶市的經(jīng)驗，“上不封頂”的含義在唐翔看來是這樣的：第一次檢查發(fā)現(xiàn)違法排污行為，第二次檢查時行為仍未改正，則從第一次檢查之日起到第二次檢查之日止，形成一個完整的獨立的“按日計罰”時間段，實施“按日計罰”；如果“按日計罰”結(jié)束后，再次檢查，發(fā)現(xiàn)違法排污行為仍未改正，那么從上次檢查之日起至本次檢查之日止又形成一個新的獨立完整的累計處罰時間段；依次類推。因而，假設(shè)違法排污行為一直持續(xù)，那么行為將不斷受到按日累加處罰，受到的罰款數(shù)額將無限遞增，即“上不封頂”。
“實踐中，違法排污行為不能一直持續(xù)，在實施‘按日計罰’不能達到糾正違法行為的目的時，環(huán)保部門會根據(jù)案件具體情況，依法采取其他措施，如責(zé)令限期治理、報請人民政府責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)關(guān)閉等，最終達到糾正違法排污行為的目的。”漆林告訴記者。
王彬認(rèn)為，新法規(guī)定是“上不封頂”的：一是沒有具體限制按日處罰的最長期限，二是沒有限制每日罰款額的上限。但是，新法的“按日計罰”規(guī)定，要通過水、氣等環(huán)境保護單行法的具體處罰條款結(jié)合，才能具體實施，環(huán)境保護單行法是可以封頂?shù)。新法增加了一個指引性的規(guī)定，授權(quán)單行法按照幾個要素確定罰款的數(shù)額、幅度或標(biāo)準(zhǔn)。如果說沒有上限，是這部法沒有確定封底限是多少，但是單行法要給出具體標(biāo)準(zhǔn)。
王彬說，因此，準(zhǔn)確地說，“按日計罰”是沒有直接封頂、統(tǒng)一封頂，而是授權(quán)環(huán)境保護單行法根據(jù)具體情況，為環(huán)境違法行為個別封頂。
“按日計罰”是不是會大大增加企業(yè)的運行成本呢？張國志認(rèn)為，如果有排污行為的話，首先是看企業(yè)是不是合法？除了合法，還要合規(guī)。如果都做到了，應(yīng)該說企業(yè)不會有這種問題。對沒有經(jīng)過任何審批、辦理任何手續(xù)，冒出的違法排污行為，是要嚴(yán)格處罰的。
罰款數(shù)額該如何測算？
在此前的修法審議中，還有不少代表反映，原來法律的處罰額比較低，而且都是具體數(shù)額，并且設(shè)定了處罰上限。“按日計罰”出臺后，“違法成本高，守法成本低”的情況能否改變？
王彬認(rèn)為，連續(xù)罰罰款額的確定，有兩種：與第一次罰款相同；與第一次罰款不同，單獨規(guī)定。新法規(guī)定相同，體現(xiàn)了對環(huán)境違法行為“零容忍”，將后續(xù)違法同等對待。
罰款額怎么具體確定？王彬解釋，第二款規(guī)定“依照有關(guān)法律法規(guī)按照……等因素確定的規(guī)定”執(zhí)行，有兩個意思：一是依照有關(guān)法律法規(guī)，即授權(quán)有關(guān)法律法規(guī)具體規(guī)定；二是按照違法成本因素確定，這就要求有關(guān)法律法規(guī)在確定罰款數(shù)額時，全面考慮防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素。
罰款額提高以后，規(guī)范罰款的自由裁量就成為一個重要問題。美國為了實施環(huán)境罰款，開發(fā)了各種計量模型，并制定了相關(guān)的政策文件，值得我國借鑒。
王彬說，根據(jù)上述要求，許多環(huán)境保護單行法律法規(guī)的罰款規(guī)定需要修改，這是因為：第一，多數(shù)罰款規(guī)定只是規(guī)定了罰款上下限額，沒有與上述因素掛鉤；第二，許多法律法規(guī)十幾年沒改，考慮通貨膨脹等因素，處罰力度實際是嚴(yán)重下降的。
據(jù)了解，罰款數(shù)額的計算方面，根據(jù)《重慶市環(huán)境保護條例》第一百一十一條第二款規(guī)定，具體做法是根據(jù)違法排污行為持續(xù)天數(shù)，按日累加進行處罰。日處罰額度按照“本條例規(guī)定的罰款額度”確定，通常與對第一次檢查當(dāng)日違法排污行為的罰款數(shù)額一致。
漆林說，“按日計罰”在設(shè)計上考慮到了時間因素，既能加重處罰，又能加快整改。隨著違法排污行為的持續(xù)，罰款數(shù)額不斷遞增，違法時間越長，所受到的處罰越重，從而實現(xiàn)責(zé)罰一致。因此，“按日計罰”能在很大程度上解決“守法成本高，違法成本低”的問題。對以追求經(jīng)濟效益為基本目標(biāo)的企業(yè)來說，“按日計罰”制度猶如高懸在頭上的一把利劍，具有很強的警示作用。重慶市實施“按日計罰”制度以后，與制度實施前相比，企業(yè)違法行為呈逐年下降趨勢，而違法排污的整改速度也加快了，一些過去屢罰屢犯的違法案件得到了有效的遏制。
對地方立法將帶來什么改變？
廣東金度律師事務(wù)所的律師吳青在接受采訪時認(rèn)為，新法有一個可關(guān)注的地方，就是對地方性法規(guī)的影響。對省、自治區(qū)、直轄市來講，全國人大立法重點也是地方立法修改的重點。新法出臺后，為地方立法提供了非常好的上位法依據(jù)，對上位法有的規(guī)定，地方可以作出更嚴(yán)的規(guī)定。
吳青說，新法規(guī)定了“按日計罰”的基本原則，地方可以就現(xiàn)有《環(huán)保法》規(guī)定之外的種類也實行“按日計罰”。對地方的環(huán)保立法，我理解是可以嚴(yán)于國家的環(huán)保立法，這為地方提供了很好的制定法律的上位法依據(jù)。
關(guān)于授權(quán)地方擴展“按日計罰”違法行為的種類，王彬認(rèn)為，這屬于中央和地方分享環(huán)境立法權(quán)的授權(quán)規(guī)定，是以往的環(huán)境立法授權(quán)中沒有的。允許地方性法規(guī)在法律已有的規(guī)定之外，另行作出突破性規(guī)定，這對于國家和地方協(xié)同推進環(huán)境立法，具有重要意義。
王彬說，《立法法》規(guī)定，對于國家立法事項，地方性法規(guī)可以根據(jù)本地實際情況作具體規(guī)定，也可以在法律未制定前根據(jù)實際需要率先制定地方性法規(guī)。但是，在行政許可、行政強制等類別的立法權(quán)限嚴(yán)格控制的情況下，地方性立法難以在法律之前取得實質(zhì)性突破，而國家立法授權(quán)往往都是配套性授權(quán)，缺乏實質(zhì)意義，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十九條規(guī)定：“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。”而國家立法在缺乏地方立法經(jīng)驗的情況下，也很難作出重大創(chuàng)新。
王彬認(rèn)為，這種地方和國家分享立法權(quán)的授權(quán)規(guī)定，如果推廣開來，必然有利于促進法律制度創(chuàng)新，對于生態(tài)文明制度體系建設(shè)、對于整個立法體系的完善，都有推動作用。
重慶市環(huán)保局法規(guī)處劉賓七說，盡管我國《立法法》有相關(guān)規(guī)定，在過去的環(huán)保法律法規(guī)中，尚未有授權(quán)地方擴展“按日計罰”違法行為種類的規(guī)定。
劉賓七認(rèn)為，為了適應(yīng)各地方環(huán)境污染狀況的特點，滿足各地環(huán)境保護管理的不同需要，為地方環(huán)保立法留有空間，這次授權(quán)賦予了地方性法規(guī)更大的行政處罰設(shè)定權(quán)，為“按日計罰”的適用情形開了口子，授權(quán)地方性法規(guī)根據(jù)環(huán)境保護的實際需要，除違法排污的情形外，可以增加規(guī)定對其他環(huán)境違法行為實施“按日計罰”，是一種突破和創(chuàng)新。
深圳人居委法規(guī)處副處長洪曉群近日表示，新法為強化和落實政府環(huán)境責(zé)任奠定了法律基礎(chǔ)。據(jù)了解，深圳將提高“按日計罰”的可操作性。洪曉群說：“深圳早在2009年修訂的《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》中就創(chuàng)設(shè)了‘按日計罰’制度，不僅明確規(guī)定了‘按日計罰’的違法行為種類，也規(guī)定了‘按日計罰’的幅度和要求。”他認(rèn)為，新法出臺后，深圳應(yīng)當(dāng)結(jié)合新法修訂精神，進一步細(xì)化和完善“按日計罰”程序，提高“按日計罰”的可操作性。
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