環(huán)保法修訂方向?qū)︻^步子不大
20年磨一劍！然而環(huán)保法修訂草案甫面世，卻面臨尷尬：業(yè)界專家反對，地方環(huán)保部門不看好，連國家環(huán)保部也加入質(zhì)疑的行列。為何一次顯然不倉促的修法，卻舉步維艱？
期待了二十年的《環(huán)境保護法修正案（草案）》（以下簡稱草案）破繭而出，迎接它的卻是眾多的質(zhì)疑之聲。
“這樣修有可能浪費了一次修法機會。”呂忠梅準備以個人名義，再次向人大提出修訂建議。
2012年8月31日，草案公布，社會公眾可在9月30日前提交意見。
呂忠梅從1982年就開始學習和研究環(huán)境資源法，曾是湖北省高級人民法院最年輕的副院長，現(xiàn)為湖北經(jīng)濟學院院長。作為兩屆全國人大代表，她分別于2003和2008年兩次聯(lián)名30名以上人大代表提出修訂《中華人民共和國環(huán)境保護法》的議案。而十年的全國人大會議上，關(guān)于修改環(huán)境保護法的建議更是提了多次。兩次議案都列入了人大常委會審議范圍，每次的回復都是“正在研究中”以及相關(guān)部門的“研究成果”。
2011年初，環(huán)保法修訂終于啟動。但對新鮮出爐的草案，各方質(zhì)疑大過驚喜。
“抓了芝麻丟了西瓜”
我國現(xiàn)行的環(huán)保法修訂于1989年，帶有計劃經(jīng)濟色彩，與后期制定的單項法律（如大氣污染防治法等）不銜接。二十多年來，要求修訂的呼聲不斷。1995年-2012年，全國人大代表共2474人次以及臺灣代表團、海南代表團提出的議案達78件。
不同于大部分在2008年就列入十一屆全國人大立法規(guī)劃的項目，環(huán)境保護法修改在本屆人大中期才被列入2011年立法工作計劃。
這仿佛是對多年呼聲的回應，在啟動修訂的會上，呂忠梅獲悉本次修訂的重點涉及解決與單項法不一致等三大問題，包括環(huán)境影響評價、排污收費、限期治理、公眾環(huán)境權(quán)益等八項制度。雖然不是設(shè)想中的“大改”，但她認為“中改”也值得期待。
然而，剛剛公布的草案卻由“中改”降為了“小改”，人大常委會已經(jīng)確定的修法重點中要么完全沒有涉及，要么淺嘗輒止。更令呂忠梅意外的是，環(huán)保部曾對她在全國人大會議上有關(guān)修法建議有過詳盡的回復。“環(huán)保部的建議不如學者激進，但是這次草案中，環(huán)保部的許多建議也沒有被采納。”
此次修訂由全國人大環(huán)資委組織，環(huán)保部受其委托起草部門建議稿。2012年9月10日，一名環(huán)保部人士對南方周末記者說：“我們提了一大本，但很多重要建議沒有被采納。”9月13日，環(huán)保部組織專家和NGO的研討會，以期對草案提出建議。
2011年4月，在環(huán)境資源法師資力量較強的武漢大學法學院，人大環(huán)資委和環(huán)保部的官員和專家們開展了座談，中國環(huán)境資源法學研究會會長蔡守秋第一個發(fā)言。68歲的蔡守秋曾參加過1989年環(huán)保法修訂。在這次座談會上，他重申了呼吁多年的建議。集多年的研究成果，一個星期之后，武大法學院信心滿滿地提交了修訂建議。
然而，2012年初，在北京舉辦的專家研討會上，蔡守秋發(fā)現(xiàn)重要的建議大多被刪了，只是增加了單項法中的已有規(guī)定，他著急地對全國人大環(huán)資委的工作人員說：“你們這是抓了芝麻丟了西瓜！”
蔡守秋被告知那些建議若被采納，草案則難以通過。“少改總比不改好。”老先生很無奈。由于分歧較大，業(yè)內(nèi)甚至傳出修訂可能被擱置的消息。
如今草案終昭示天下，表示失望的不只是學者。2011年，湖南省人大環(huán)資委曾協(xié)助當?shù)厝舜蟠硖峤涣私ㄗh，但是對于如今的草案，“沒有達到預期，必須從根本上改變。”湖南省人大環(huán)資委監(jiān)督處處長劉帥說，“出于職責，我們會繼續(xù)建議完善環(huán)境信息公開等條款。”
方向?qū)︻^，步子不大
“方向?qū)︻^。”盡管草案難如人意，但上海交通大學教授王曦給出了這樣的點評，“即使規(guī)定仍有不足，但在政府、企業(yè)和公眾之間良性互動機制上走出重要一步，應該繼續(xù)走下去。”
2007年起，王曦的課題組梳理了歷年的環(huán)保事件，發(fā)現(xiàn)很多事件背后都有地方政府的不作為或亂作為。“太湖污染是沿岸政府多年環(huán)保履職不力的積累，諸多的血鉛事件則是地方政府招商引資決策失誤或管理不力。”
現(xiàn)行環(huán)保法和單項法對企業(yè)行為進行了詳盡的規(guī)定，但對政府的規(guī)定寥寥無幾。草案的說明中也明確提出“對政府及其有關(guān)部門濫用行政權(quán)力和不作為的監(jiān)督缺乏法律規(guī)定是現(xiàn)行相關(guān)法律的共性問題”。
通過對國外的環(huán)保法研究，王曦發(fā)現(xiàn)美國在上世紀六七十年代的環(huán)境立法高峰期時，首先頒布的是《國家環(huán)境政策法》，“第一刀就是砍向政府。我國環(huán)保法要改造成‘管政府’的法，落實政府的環(huán)境保護責任。”
這也是本次修訂不多的亮點：強調(diào)了政府責任、監(jiān)督和法律責任。草案將現(xiàn)行環(huán)保法中僅有的一條原則性規(guī)定擴展為“監(jiān)督檢查”一章，增加規(guī)定了“環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度”，政府還應定期向人大報告環(huán)保工作。
其他專家也肯定了草案中對于政府的規(guī)定，這也是修訂啟動的八項重點之一，但目前的規(guī)定依然淺嘗輒止。“怎么問責政府？問責范圍、程序、后果都沒有。有人認為，對這一條，意見不一致，不好寫。其實，地方政府不同意加入這一條很正常，但環(huán)境保護法維護的是社會公共利益和國家與民族的長遠利益，必須從這個角度，進行利益選擇與平衡。”呂忠梅直言。
語焉不詳會繼續(xù)導致現(xiàn)實問題。“武漢、北京等地暴雨水淹的悲劇并非偶然。”武漢市環(huán)保局政策法規(guī)處處長劉文潔說。他認為地方政府寧可投巨資大建廣場、馬路，也不愿意花小錢建污水收集管網(wǎng)、垃圾填埋場等環(huán)；A(chǔ)設(shè)施。這正是因為，雖然“縣級以上人民政府對改善環(huán)境質(zhì)量負責”，但是究竟負責什么，不負責將承擔什么后果，由誰來追責都沒有明確規(guī)定。
備受期待的“政策環(huán)評（對政府出臺的政策進行環(huán)評）”最終也未能列入草案。2003年頒布的環(huán)評法中規(guī)定了建設(shè)項目（如建設(shè)一個工廠）和規(guī)劃環(huán)評（如規(guī)劃一個工業(yè)園區(qū)）需要環(huán)評，而草案中只加入了規(guī)劃環(huán)評的規(guī)定，以與環(huán)評法保持一致。
“建設(shè)項目針對的主要是一個點，政策造成的影響更大，不當?shù)恼邥䦟е赂蟮膿p害。”蔡守秋說在臺灣和深圳都有政策環(huán)評的規(guī)定，但現(xiàn)在卻“害怕對政府管得太多”。
被遺忘的公眾環(huán)境權(quán)
對于啟動修訂時提及的八項重點制度，呂忠梅說有的還看到了一些影子，有的則完全沒有見到，后者她首先想到的就是公眾環(huán)境權(quán)益。
這也正是環(huán)境資源法學界老專家們長期的關(guān)注點，“政府、企業(yè)和公眾，三方缺一不可，公眾的權(quán)利和義務的規(guī)定較為籠統(tǒng)。”中國社科院的馬驤聰教授是我國最早一批環(huán)境資源法學家，參與了我國1979年第一部環(huán)境保護法（試行）的起草。在電話那頭，78歲的馬老師依然可以從總則開始，清晰地列出一條條修訂建議：“環(huán)境權(quán)包括參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，應該列入。”
“環(huán)境權(quán)就是享有清潔和適宜的環(huán)境的權(quán)利，1989年修訂環(huán)保法時，我的第一稿就寫了環(huán)境權(quán)。”二十多年來，蔡守秋一直推進環(huán)境權(quán)加入環(huán)保法。
“公眾環(huán)境權(quán)益在環(huán)境法上的體現(xiàn)首先是要對公民環(huán)境權(quán)做出明確宣示，如果規(guī)定了環(huán)境權(quán)，參與環(huán)境保護、提起公益訴訟、監(jiān)督企業(yè)污染和破壞環(huán)境的行為、監(jiān)督政府、提出損害賠償?shù)榷几幸罁?jù)。”呂忠梅解釋，“我國憲法中規(guī)定了公民享有生命健康權(quán)，環(huán)境權(quán)作為在良好環(huán)境中生存的權(quán)利，可以成為其組成部分。”
知情權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)都是環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)，多位學者認為，如果一開始就讓公眾參與，知情并表達意愿，就會避免出現(xiàn)諸如2012年7月啟東市民對于污水排海管道的抗議事件？上Лh(huán)境權(quán)，或是更直接的加強公眾參與都沒有列入草案。
同樣，被業(yè)界寄予厚望的其他建議，如解決環(huán)評中事后補評、邊建邊評等癥結(jié)問題也沒有列入草案。
而對于列入草案的建議，業(yè)內(nèi)認為，有的規(guī)定過細，有的卻沒有操作性，比如同樣呼喚多年的生態(tài)補償機制。
“上游為保護好水源而限制經(jīng)濟發(fā)展，下游應給予上游補償。有時候一個碼頭之隔，對面就是污染企業(yè)，心里不平衡。”劉帥說，“我們十年前就開始反映，只有國家規(guī)定了，地方操作才有依據(jù)，不然干著急。”
然而，草案只有短短的一句“健全生態(tài)補償機制”，幾乎沒有操作性。
派別之爭，部門之爭
“有限修改”的總目標注定了此次修法只能邁出小小的一步，對此，北京大學教授汪勁在2011年發(fā)表了《<環(huán)保法>修改從“有限”實現(xiàn)“有效”必須解決的十大課題》。
為什么要“有限修改”，汪勁在文中的分析是：“似乎從修法思路上回避了模式選擇問題”。
近二十年來，針對環(huán)保法改不改、怎么改、改什么，學界形成了多種模式和觀點。
據(jù)汪勁統(tǒng)計，全國人大包括其常委會制定的法律約有270多部，其中近十分之一和環(huán)境、資源、能源、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟等相關(guān)，環(huán)保法基本被架空。所以有的專家建議廢止，有的建議改造。
而對環(huán)保法的性質(zhì)，亦有法典模式、基本法等模式的爭論。其中法典模式是指對所有相關(guān)法律、法規(guī)加以研究審查、修改或補充；基本法則類似于美國的《國家環(huán)境政策法》，全面規(guī)定國家的環(huán)境管理責任和公民的環(huán)境權(quán)利。
“編纂環(huán)境保護法典是長期任務”，草案說明中如是稱，可見法典不是短期修訂目標。而在江蘇省人大環(huán)資處處長張馳看來，在2011年各地環(huán)資委參與的研討會上，即便仍有不少人支持基本法的修訂模式，但“根本改不下去”。因為“但凡涉及調(diào)整部門利益和地方關(guān)系的重大法律條文，修正案是放不進去的，本次修正案的主旨就是適應性修改；而編纂環(huán)境法典旨在整合資源環(huán)境保護的各項制度，也涉及現(xiàn)行行政體制和部門法律關(guān)系的調(diào)整”。
對此，草案說明亦有提及：“有的部門提出增加行政管理體制和職責方面的要求……對這些意見，現(xiàn)行環(huán)境保護法未涉及，并且國務院相關(guān)業(yè)務主管部門之間意見分歧較大，建議進一步研究和實踐，通過適時修改有關(guān)法律或者建立和完善行政法規(guī)來解決，因此，本次修改未采納這些意見。”
不過環(huán)保法的專家和相關(guān)人員仍在積極發(fā)聲，中國政法大學教授王燦發(fā)在微博上直斥了草案的四點不足；汪勁計劃在2012年9月30日之前組織一次專家研討會；王曦和張馳也會抓住機會再提交一次建議。王曦認為，對于未列入的公益訴訟，8月31日通過的民訴法修正案已有突破性的規(guī)定，環(huán)保法應該與之保持一致。
他們并不知道自己的努力能夠改觀多少，但總抱有一絲責任感。正如汪勁的文中所言，“若修改不當，則會給未來構(gòu)建環(huán)境法律體系或者法典化編撰帶來更多麻煩。”
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