飲用水新國標實施被什么拖了后腿？
在當前經(jīng)濟快速發(fā)展，水環(huán)境安全受到高度重視的大背景下，一些人在擔心:我們能否喝上安全的飲用水？
保證飲用水安全，需要有相關標準跟上。從7月1日起，我國已頒布5年之久的《生活飲用水衛(wèi)生標準》正式開始強制執(zhí)行。
新標準強制執(zhí)行后，我們的飲用水是否就能真正做到安全？7月上旬，由綠家園主辦的“飲水安全”專家與媒體對話會在中國科技會堂舉行，在會上，飲水安全問題成為所有與會者關注的焦點。
飲用水新國標實施被什么拖了后腿？
一方面是各地檢測能力在5年過渡期后依然存在不足，另一方面，飲用水安全的保障資金嚴重不足，也導致了新標準實施的推遲
1985年，衛(wèi)生部發(fā)布了我國首個《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB5749－1985)，包括感官性狀和一般化學指標、毒理學指標、細菌學指標、放射性指標等四大類共35項，其中有機項目只有4項，符合當時水污染主要是無機污染的現(xiàn)實。
隨著水質(zhì)變化和污染種類日益復雜，2006年12月，國家標準委和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布了《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB5749－2006)(下稱“新標準”)和13項生活飲用水衛(wèi)生檢驗方法國家標準，于2007年7月1日起實施。
這是21年來我國首次對1985年發(fā)布的《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB5749－1985)進行的修訂，規(guī)定指標由原標準的35項增至106項。也就是說，使用長達20多年的生活飲用水“舊標準”正式退出歷史舞臺。
“飲用水‘新標準’已基本與國際標準相吻合。”在綠家園主辦的會議上，國家發(fā)改委公眾營養(yǎng)發(fā)展中心飲用水產(chǎn)業(yè)委員會主任李復興指出，“新標準”最大的特點是與國外標準接軌，農(nóng)村飲水標準與城市飲水標準接軌。
早在2007年6月30日，衛(wèi)生部衛(wèi)生政策法規(guī)司副巡視員張成玉就曾公開表示，自2007年7月1日起開始實施的飲用水“新標準”，其中部分指標的實施日期由省級人民政府根據(jù)當?shù)厍闆r確定，全部指標最遲于2012年7月1日實施。
然而實際情況卻令人失望。
在今年6月29日舉行的全國人大常委會第27次會議聯(lián)組會議上，針對“實施106項指標有沒有具體時間表”這一問題，衛(wèi)生部部長陳竺表示，由于我國當前所處的發(fā)展狀況，保障飲用水安全還面臨著很多新挑戰(zhàn)，原來的實施時間表將會推遲。
陳竺說:“對于落實生活飲用水‘新標準’中規(guī)定的106項指標的時間表，目前的計劃分為3個層次:到2015年，各省(市、區(qū))和省會城市106項指標要實行全覆蓋；地市級城市要覆蓋42項常規(guī)指標再加上當?shù)刂攸c控制的指標；在縣級實現(xiàn)42項常規(guī)指標的全覆蓋。”
“應該說，常規(guī)指標全覆蓋實際上已經(jīng)保證了基本飲用水安全的要求。”
究竟是什么原因?qū)е?ldquo;新標準”實施推遲？正如一位不愿透露姓名的專家所言，“關鍵在于各地的檢測能力在經(jīng)過5年的過渡期之后依然存在不足。”
記者曾于2007年針對飲用水“新標準”實施情況進行過采訪，了解到106項指標分為42項“常規(guī)指標”和64項“非常規(guī)指標”。雖然“非常規(guī)指標”也屬于強制執(zhí)行的項目，但常規(guī)和非常規(guī)的指標分類，也為標準的實施分出輕重緩急。當時記者拿到的數(shù)據(jù)是，我國至少有80％的縣級自來水廠能夠?qū)θ?ldquo;常規(guī)指標”進行檢驗，大部分市級水廠和疾病控制中心能對絕大部分“非常規(guī)指標”進行檢驗。
自來水廠對出廠水水質(zhì)的頻繁檢測是管好“水龍頭”的基本要求。新標準規(guī)定:9項指標每日不少于1次檢測，42項常規(guī)項目每月不少于1次檢測。
據(jù)了解，目前主要是住建部和衛(wèi)生部負責水質(zhì)檢測。住建部的城市供水水質(zhì)監(jiān)測中心對自來水的監(jiān)測屬于行業(yè)監(jiān)測，而衛(wèi)生部疾控中心的監(jiān)測則屬于第三方監(jiān)測，起衛(wèi)生監(jiān)督的作用，各地疾控中心負責檢測飲用水出廠水質(zhì)。
據(jù)中國疾控中心環(huán)境與健康相關產(chǎn)品安全所研究員鄂學禮介紹，全國上千家疾控中心中，只有約15家可以檢測生活飲用水“新國標”中全部106項指標。
按照規(guī)定，市級、縣級水廠或疾病控制中心不能檢測的項目，應通過委托檢驗的方式保證所在地方飲用水安全。檢驗一個水樣即對全部106項指標進行檢驗的費用約為1.5萬～2萬元，這筆費用雖然不低，但添置設備的費用更高。以兩種原蟲的檢驗設備為例，就需要50萬～80萬元，而購置一份試劑盒，就需要5000元。
經(jīng)歷了太湖藍藻暴發(fā)事件的江蘇省無錫市耗資上千萬元購置了實驗設備，并引進碩士以上學歷的檢驗人員，到2009年即可檢測全部指標。每份水樣全指標檢測耗時一兩個月，耗資3萬多元，費用全部由地方政府承擔。
即便在發(fā)達地區(qū)，如此高昂的檢測費用也限制了檢測次數(shù)。根據(jù)“新標準”，地表水為水源地的全指標檢測一年只有兩次，地下水為水源地的全指標檢測每年只有一次。
另外，各地的檢測能力也和經(jīng)濟實力成正比關系。
毫無疑問，導致生活飲用水檢測體系遲遲不能完善的原因很簡單:沒錢。
衛(wèi)生部2011年12月印發(fā)的《全國城市飲用水衛(wèi)生安全保障規(guī)劃(2011~2020年)》顯示，在全國32個省級疾控機構中，只有北京、天津、河北、上海和山東的實驗室具備106項指標檢測能力，占15.6％；檢測能力在80~106項之間的實驗室為13個，占40.6％；80項以下的實驗室為14個，占43.8％。
同時，地市級和縣級實驗室的檢測能力不容樂觀，“常規(guī)指標”的平均檢測能力分別為33項、27項，“非常規(guī)指標”的平均檢測能力分別為14項和3項。
“新標準”執(zhí)行時間推遲，除了監(jiān)測能力，官方給出的理由還有水廠成本問題。由于保障資金嚴重不足，直接影響水源保護區(qū)綜合整治、供水設施改造、水質(zhì)監(jiān)測能力提高，導致城鎮(zhèn)供水投資占國民生產(chǎn)總值的比例隨城鎮(zhèn)化發(fā)展呈下降趨勢。
另外由于缺乏市場準入退出機制，目前企業(yè)進入供水市場沒有任何門檻，一些地方政府在引入合作伙伴時，注重資金而忽視能力和業(yè)績，相應的退出機制也未建立。由于水價受到居民承受能力等因素制約而難以及時調(diào)整到位，無法保障設備更新改造與大修的費用，供水企業(yè)無力投入，也缺乏對供水設施進行改造和建設的積極性。
國家發(fā)改委副主任杜鷹介紹說，截至2011年底，全國公共供水企業(yè)虧損面為31％，資產(chǎn)負債率高于50％，整個供水行業(yè)經(jīng)營業(yè)績不好，很多水廠難以承受檢測設備和管網(wǎng)改造費用的大筆開支。
保障飲水安全需破哪些難題？
目前，我國飲用水面臨的主要問題是源頭水質(zhì)不理想、處理工藝落后。另外，自來水供水管網(wǎng)老化、漏損和二次污染以及消毒劑使用等因素，都影響飲水安全。
應該說，面對7月1日這個飲用水“新標準”執(zhí)行的期限，人們一直在關注“新標準執(zhí)行能否真正確保飲用水安全”，而當“新標準”的實施日期推遲，暴露出了我國飲水安全保障目前存在的隱憂。
中國疾病預防控制中心環(huán)境所研究員凌波認為，目前我國飲用水面臨的主要問題是源頭水質(zhì)不理想、處理工藝落后。
水利部2007年對全國661個建制市和1746個縣級城鎮(zhèn)的4555個城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地的調(diào)查顯示，約14％的水源地水質(zhì)不合格。
環(huán)境保護部2011年對地級以上城市集中式飲用水水源環(huán)境狀況的調(diào)查顯示，約35.7億立方米水源水質(zhì)不達標，占總供水量的11.4％。
湖泊富營養(yǎng)化問題突出，藍藻水華頻發(fā)；河流型水源地存在安全隱患，極易發(fā)生突發(fā)性水污染事件。大量工業(yè)項目分布在江河沿岸，一些尾礦庫位于飲用水水源上游，大江大河及周邊的流動源污染風險較大，直接威脅飲用水安全。
北京公眾健康飲用水研究所所長趙飛虹也坦言，“20年來，北京市自來水的水質(zhì)總體不太理想，污染指標在增加。”
除了源頭供水存在問題之外，我國的自來水處理工藝也仍落后。
據(jù)了解，自來水處理工藝一般包括3個步驟:混凝，在原水中添加氯化鋁、硫酸鋁或者三氯化鐵使懸浮物、膠體等物質(zhì)生成易沉淀結(jié)晶。然后進入沉淀池，沉淀一定時間之后，流出經(jīng)過石英砂組成的翻板過濾(或虹吸過濾)，最后加入氯液進行消毒處理。自來水處理工藝是對數(shù)百噸甚至上萬噸水進行初級過濾，因為基數(shù)過于龐大，很難保證過濾效果。
凌波介紹說，中國90％以上的水廠仍在采用“沉淀—加藥反應、混凝沉淀—過濾—消毒—輸配水”的凈水工藝。這一凈水工藝沿用了數(shù)十年，雖然局部有所改進，但原理和功用大抵不變。而由于水源情況復雜，許多水廠不得不加大液氯的使用量來凈化水質(zhì)。而這種“沉淀＋消毒”的工藝只能對細菌和微生物起作用，但對于有機物、化學物等卻無能為力。
據(jù)了解，目前90％的水廠只能對物理污染和微生物污染進行凈化處理，而無法對化學污染，諸如農(nóng)藥、殺蟲劑各種有機和無機化合物及其他有害毒素進行深度處理。
李復興也表示，我們要看到目前自來水安全保障的復雜形勢，面對水源地嚴峻的環(huán)境形勢，許多地方的自來水生產(chǎn)工藝還基本上是“沉淀、過濾、消毒”的工藝，處于超負荷運轉(zhuǎn)的狀態(tài)。
來自國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，全國95％以上的公共供水廠是在飲用水衛(wèi)生新標準頒布之前建設的，這些水廠的原水水質(zhì)是按照地表水Ⅱ類和地下水Ⅲ類執(zhí)行的，出廠水水質(zhì)保障設施是按照1985年頒布的《生活飲用水衛(wèi)生標準》35項指標設計和建造的，水源水質(zhì)和處理工藝均難以保障出水達到飲用水衛(wèi)生“新標準”的要求。
同時，自來水供水的管網(wǎng)老化、漏損和二次污染也很嚴重。據(jù)統(tǒng)計，目前全國有一半以上的城市供水管網(wǎng)漏損率高于國家標準規(guī)定值，年漏損水量達60億立方米，同時造成水質(zhì)在輸送過程下降。而以屋頂水箱和地下水池為主的城市二次供水設施管理不到位，部分設施不能及時清洗消毒，導致水質(zhì)合格率降低。
凌波認為，盡管生活飲用水“新標準”已于2006年年底出臺，但相對于國外的高頻率檢測，國內(nèi)自來水往往通過相關部門低頻率的檢測，就可以貼上“達標”的標簽，順利進入城市供水管道。
此外，自來水輸送環(huán)節(jié)的清潔保障同樣是一個難解之題。李復興介紹說，我國輸水管道很多地區(qū)還是解放初期建設的，目前，自來水的安全隱患有很多都來自于輸配水管道的二次污染。雖然國家已下大力氣改善供水條件，但浩大的輸水管網(wǎng)改造工程絕非短時間內(nèi)就能奏效。
在李復興看來，消毒劑使用也是很大的一個問題。由于消毒劑都是氯制劑，自來水存在有機物，它們結(jié)合往往會形成一些消毒劑的副產(chǎn)物，而這些副產(chǎn)物有不少已證明對人體健康是有不利影響的。
眾所周知，消毒副產(chǎn)物主要來源于自來水水廠。但是，這在國際上至今也是令人頭疼的問題，不加不行，加了以后有消毒副產(chǎn)物。”李復興說，也正是因為這個原因，“新標準”把消毒副產(chǎn)物列入控制指標中。
如何讓人們喝上放心水？
面對“多龍管水”這一現(xiàn)實情況，要保證飲用水安全，需要解決好飲用水安全保障責任主體、資金保障等問題并理順部門管理等關系。
保障飲用水安全，需要相關標準跟上。我國第一部飲用水衛(wèi)生標準頒布于1985年，修訂于2006年，中間隔了20年左右，而如今飲用水“新標準”的實施也因種種因素被推遲，其歷程可謂坎坷。
要保障飲用水安全，除了標準跟上，飲用水管理也在其中起著重要作用。我國飲用水管理向來被稱為“多龍管水”，沒有較好地理順各部門的職能。面對“多龍管水”這一現(xiàn)實情況，要保證飲用水安全，厘清以下問題是關鍵所在:問題一:誰是飲用水安全保障的責任主體？
《水法》和《水污染防治法》明確水源地保護由地方人民政府負責，但是，來自國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，全國地級以上城市中，仍有部分城市集中式飲用水水源保護區(qū)劃分方案未獲省級人民政府批復，保護區(qū)內(nèi)違法排污事件時有發(fā)生。特別是對于跨行政區(qū)的水源地，由于保護和受益主體不一致，保護責任和管理措施難以落到實處。
同時，《水法》和《水污染防治法》涉及飲用水的內(nèi)容雖然比較全面，但是各項配套措施還有待進一步完善；《城市供水條例》已頒布實施18年，部分內(nèi)容已不能適應新的管理要求；至今還沒有專門的飲用水水源水質(zhì)標準和評價方法，水源水質(zhì)標準仍依據(jù)水源地保護區(qū)的環(huán)境質(zhì)量標準；城市飲用水安全保障相關配套政策也亟待完善。
記者在采訪中了解到，在“十二五”期間，地方人民政府將是城鄉(xiāng)供水安全保障責任主體，國家將飲用水安全保障工作目標和措施納入地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，列入重要議事日程，并納入地方政府考核體系，嚴格實行問責制。
對此，有專家指出，明確飲用水安全保障責任主體，將有助于從源頭保障飲用水安全。
問題二:錢從哪里來？
根據(jù)《全國城鎮(zhèn)供水設施改造和建設“十二五”規(guī)劃及2020年遠景目標》，在“十二五”期間，我國將優(yōu)先升級改造設施落后的供水廠，解決設市城市和縣城水廠出水水質(zhì)不能穩(wěn)定達標的問題；更新改造9.23萬公里使用年限超過50年和管材劣質(zhì)的供水管網(wǎng)，解決管網(wǎng)漏損和二次污染問題。
在飲用水衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測能力建設方面，到2015年，各省(市、區(qū))和省會城市全部實現(xiàn)新的《生活飲用水衛(wèi)生標準》，106項水質(zhì)指標檢測能力全覆蓋，地級城市具備水質(zhì)常規(guī)指標和本地區(qū)重點非常規(guī)指標的檢測能力，縣級市和縣城具備水質(zhì)常規(guī)指標的檢測能力；充實水質(zhì)快速檢測設備，提高及時發(fā)現(xiàn)飲用水安全隱患的技術能力。
來自國家發(fā)改委的消息顯示，對于目前尚不具備全部106項水質(zhì)指標檢測能力的省份，將盡快由省級衛(wèi)生行政部門落實水質(zhì)檢測實驗室建設。
盡管目標宏大，但記者在采訪中注意到，一些專家對于目標能否實現(xiàn)表示擔憂。
一位專家指出，《全國城鎮(zhèn)供水設施改造與建設“十二五”規(guī)劃及2020年遠景目標》中提到，預估監(jiān)測能力的投資需求為15億元，但《規(guī)劃》并沒有指明資金的來源，只是提出中央補助投資，重點向中西部及財政困難地區(qū)傾斜。要求地方政府要將城市建設維護資金、土地出讓收益等用于城市建設支出的部分優(yōu)先用于供水設施改造和建設。
“目前各地經(jīng)濟水平差異很大，資金存在缺口，尤其是一些欠發(fā)達地區(qū)。如果單靠地方政府努力，新標準實施并非易事。”這位專家說。
問題三:“多頭管理”如何理順？
國家發(fā)改委副主任杜鷹表示，將認真梳理當前飲用水安全保障各環(huán)節(jié)存在的問題，有針對性地加強飲用水安全保障相關法律制度和措施的制定。
記者了解到，近期，相關部門抓緊組織修訂《城市供水條例》，進一步明確規(guī)劃建設、運行監(jiān)管、水質(zhì)管理、應急供水、二次供水等方面的制度；加快制定《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》，防治農(nóng)村面源污染，保障農(nóng)村飲水安全。
另外，相關標準規(guī)范的制定和修訂工作也將展開，具體包括:研究制定水源環(huán)境質(zhì)量、水源地安全評價技術導則等標準，出臺水源編碼、水源環(huán)境狀況評估指南等規(guī)范性文件；加快制定飲用水水源水質(zhì)標準，修訂完善地表水和地下水等質(zhì)量標準；加快修訂《傳染病防治法實施辦法》和《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》，將飲用水安全保障問題作為一個重要問題予以研究。
這些法律法規(guī)和措施的制定出臺，將有助于理順當前飲用水“多頭管理”中出現(xiàn)的問題。
新聞鏈接
雖然生活飲用水新標準的實施日期推遲，但在我國一些城市，自來水檢測標準已經(jīng)達到了新國標的要求。
北京市:據(jù)北京市自來水集團黨委書記、董事長崔君樂透露，飲用水新標準中的106項指標，北京早在奧運會前就已經(jīng)執(zhí)行，并且在2007年就已提前達到新標準；全市設立的270個終端監(jiān)測點，隨時都在監(jiān)測進入市民家中的“末梢水”安全。市民家中水龍頭流出來的自來水水質(zhì)完全達標。
上海市:從7月1日起，上海中心城區(qū)將全部采用來自長江的優(yōu)質(zhì)水源。而少部分未采用深度處理工藝的郊縣，也開始不間斷投放粉末活性炭改善水質(zhì)。目前全市已對在用水源地開展每月一次64項指標、每年一次109項指標的監(jiān)測；中心城區(qū)還建設了157套在線水質(zhì)濁度、余氯監(jiān)測設備。此外，主要供水企業(yè)也建立了中心化驗室，定期和不定期地進行水質(zhì)抽查監(jiān)督，確保安全優(yōu)質(zhì)供水。
成都市:據(jù)成都市自來水有限責任公司水質(zhì)中心主任謝海英介紹，成都市主城區(qū)供水水質(zhì)早在去年初就全部達標，部分指標甚至高于國家標準。謝海英以余氯為例指出，余氯過高可能帶來消毒副產(chǎn)物，對人體具有潛在的健康影響，而目前成都市主城區(qū)供水余氯控制在0.4毫克/升~0.9毫克/升范圍內(nèi)，較新標準更為嚴格。
太原市:太原市自來水公司水質(zhì)處處長史曉冬日前表示，目前太原市自來水檢測標準已達177項，完全覆蓋國標規(guī)定的106項，太原市的自來水可放心飲用。新國標借鑒了國際上的飲用水衛(wèi)生標準，水質(zhì)指標由原來的35項增至106項，增加了71項，其中有59項為毒理指標。而太原市目前的檢測指標比這還要多。
昆明市:國家城市供水水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)昆明監(jiān)測站相關負責人周皖云介紹說，從技術上講，在檢測硬件方面，昆明生活飲用水水質(zhì)檢測目前已可以完成170余項，超過了國家要求的106項。并且，從2009年起，昆明城市供水檢測標準就嚴格按照新標準執(zhí)行，除每月對42項常規(guī)檢驗項目進行檢測外，每半年還必須對64項非常規(guī)檢驗項目進行檢測。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，3年多來，昆明自來水合格率已完全達到并優(yōu)于國家標準。
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