環(huán)保聽證調(diào)查：誰可以代表公眾
近年來，當(dāng)重大環(huán)境決策出臺前和環(huán)境敏感項目上馬前，各地強調(diào)要借助聽證會這一工具充分聽取民意。同時，也出臺了一些法律法規(guī)和規(guī)定。但實際執(zhí)行過程中，一方面一致贊成的聽證會接二連三地出現(xiàn)，另一方面民間反對之聲不絕于耳。更有甚者，聽證代表身份不公開或造假，聽證會程序設(shè)置不合理，公眾漸漸發(fā)現(xiàn)自己“被代表”了，反對意見說了等于白說，于是對聽證會的公正性和政府的公信力產(chǎn)生了懷疑。
當(dāng)聽證會成為一種形式，組織方認認真真地走過場，參與者說了等于沒說，聽證就變了味兒。因此，亟待完善聽證制度，在代表遴選程序、代表身份確認、聽證過程設(shè)計和相關(guān)信息公開等方面，打破不對等狀態(tài)，讓老百姓明明白白地參政議政。究竟誰能真正代表民意？聽證代表應(yīng)該如何挑選？本版報道試圖就這些問題展開討論。
問題一
在近年來召開的聽證會上出現(xiàn)了一些怪現(xiàn)象，聽證代表并不是直接利害關(guān)系人，代表數(shù)量并沒有根據(jù)不同的利益群體進行嚴(yán)格限定，無法最大限度地反映不同聲音
誰有資格出席聽證會？
4月28日，江蘇省南京市江南垃圾焚燒發(fā)電廠召開了環(huán)評公眾參與聽證會，17名聽證代表、19名旁聽代表就焚燒發(fā)電廠項目發(fā)表看法。整場聽證會激辯之聲貫穿始終。來參加聽證會的都是居住在附近的村民，大家最關(guān)心的問題莫過于廢氣、廢物、廢液的排放處理問題，聽證會組織方對此給予一一回應(yīng)，并當(dāng)場做出了承諾。
而一江之隔的南京江北垃圾焚燒發(fā)電項目的聽證會卻一波三折，這一項目曾在2007年9月26日、2009年3月17兩度召開“環(huán)評公眾參與聽證會”，由于聽證代表有被操縱的嫌疑，聽證會未能達到預(yù)期的目的。
“一些跡象表明，有些聽證代表不具代表性，聽證會的民意表達缺乏真實性。”許堯代表金泉泰來苑小區(qū)居民。在江北垃圾焚燒發(fā)電項目聽證會上，許堯稱自己是聽證代表中的“少數(shù)”，20名聽證代表中只有4名持反對意見，自己其中之一，非常不符合現(xiàn)實狀況。
江北垃圾焚燒發(fā)電項目的投資方南京環(huán)境再生能源有限公司對此做出了回應(yīng)。據(jù)稱，他們根據(jù)報名人數(shù)和距離遠近分配了聽證名額，采取推舉、抽取和推薦方式產(chǎn)生了聽證代表，“我隨便抽取了幾個人，他們自己定了幾個人，當(dāng)?shù)鼐游瘯扑]了幾個人”。
聽證組織機構(gòu)采用如此方法選取利益相關(guān)人參加聽證，是否合理合法？2004年7月1日實施的《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》第十九條規(guī)定，“參加環(huán)境保護行政許可聽證的公民、法人或者其他組織人數(shù)眾多的，可以推舉代表人參加聽證”。由于這一規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏操作性，規(guī)范性不強。什么人能成為聽證會陳述人，聽證組織機關(guān)應(yīng)該按照怎樣的程序選取聽證陳述人，在實際操作過程中存在很大的隨意性，加之聽證過程沒有充分公開，使得外界無法對這兩次聽證會進行考量。
“聽證組織機關(guān)區(qū)分利害關(guān)系人的種類、利益群體，應(yīng)該根據(jù)其與聽證事項的利害關(guān)系程度，事先確定并公布各個利益群體或利益主體可出席聽證會的代表數(shù)量。”中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效說。
對于一些社會影響面廣、環(huán)境相對敏感的項目聽證會，北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂認為，聽證會可以分一次或多次進行。“這種聽證會應(yīng)該不以效率為重要目標(biāo)，要讓意見不同的利益相關(guān)人充分表達和溝通，這樣不僅可以充分照顧到不同利益相關(guān)人的利益，也有利于各項工作穩(wěn)步推進，讓項目經(jīng)得起時間的檢驗。”
目前，聽證會利害關(guān)系人產(chǎn)生主要采取了5種模式，即聽證組織機關(guān)指定、利害關(guān)系人推選、抽簽決定、區(qū)分類型分別決定和綜合確定等方式。
由于一些聽證會報名人數(shù)較少，甚至無法達到法定要求的人數(shù)，于是，一些聽證組織機關(guān)指定聽證代表，或者由相關(guān)組織推薦代表，導(dǎo)致一些地方涌現(xiàn)出一批 “聽證帝”、“聽證專業(yè)戶”，對于這種聽證組織機關(guān)指定聽證代表的做法，湛中樂特別反感，“信息一定要在聽證會召開前公布出去，不要指定某些人專門參與聽證。”
當(dāng)報名要求出席聽證會作證的聽證陳述人過多，而聽證受場地和時間效率等因素的限制，無法一一滿足時，該如何確定出席聽證會的利害關(guān)系人？
清華大學(xué)當(dāng)代中國研究中心教授李楯認為，“應(yīng)保證不同利益和主張的人群都有代表參加；當(dāng)利益和主張不同的報名人均為多數(shù)時，應(yīng)保證不同利益和主張的人群的代表人數(shù)相等。”
竺效則認為應(yīng)該“由聽證組織機關(guān)合理劃分利益群體、利害關(guān)系人推舉或抽簽決定出席代表”。這種選擇制度在充分保障民主方面明顯優(yōu)于聽證組織機關(guān)指定的方式，在努力提高行政效率方面明顯優(yōu)于完全依靠利害關(guān)系人推選的方式，在體現(xiàn)利害關(guān)系人代表具有廣泛性、科學(xué)性方面明顯優(yōu)于“根據(jù)利害關(guān)系人報名先后自動產(chǎn)生”的方式。
“如果聽證會的場地和時間允許，應(yīng)當(dāng)盡量滿足利害關(guān)系人出席環(huán)境行政許可聽證會的要求，而不應(yīng)不區(qū)分實際情況就死板地規(guī)定聽證會最多有幾人出席，超過幾人申請時就應(yīng)該推舉代表。必須在盡量滿足利害關(guān)系人的出席請求、更充分地聽取多方意見的聽證宗旨的指導(dǎo)下，因地制宜、靈活機動地確定聽證會座席數(shù)量。” 竺效說。
問題二
許多人對污染的認識水平仍停留在看和聞的層次上，他們的意見和想法存在著局限性，無法提出切實可行的意見和建議，參與利益博弈的能力較弱
代表具有代表性嗎？
一些項目建設(shè)點附近居民受知識、閱歷和信息所限，往往無法全面評估項目存在的污染隱患，對污染認識水平仍停留在看、聞上，作為直接利害關(guān)系人，他們的意見和看法，很容易被忽視或被別有用心的人所利用，那么，他們能代表最廣泛的民意嗎？
“聽證代表必須具有多元性。”湛中樂強調(diào)說，社會劃分為多個利益群體，不同利益群體的人對同一事務(wù)的關(guān)注度不一樣，即便是同一個利益群體，也常常因為距離遠近而在訴求上存在差異。比如自來水、煤氣漲價，對低收入者可能事關(guān)重大，但對中、高收入者來說，只要不是高得離譜，人們就不那么關(guān)注；而低收入者由于獲取信息渠道有限，不一定能夠報名參加聽證，即使參加也難以有說服力地表達自己的觀點。不同階層的不同利益群體，影響決策的話語權(quán)客觀上是有差異的。 “聽證會聽證代表的遴選應(yīng)兼顧不同利益群體，特別是弱勢群體和邊緣群體。”
為了保障不同利益相關(guān)人都有參與聽證的權(quán)力，廣州、昆明兩地在推行重大決策聽證制度時規(guī)定，重大決策聽證會代表人數(shù)不少于10人，其中重大決策事項涉及到的利益相關(guān)者代表和社會普通公眾代表人數(shù)不少于聽證代表人數(shù)的三分之一。
然而，公眾通過理性參與來影響公共政策的程度依然非常有限。在大部分時間里，公民總是作為被動的政策遵從者而存在。因為作為個體的公民沒有足夠的時間、精力和經(jīng)濟實力去關(guān)注環(huán)境政策問題，即使擁有足夠閑暇和興趣的公民，也未必能有足夠的專業(yè)知識去了解環(huán)境政策。對于建設(shè)項目可能產(chǎn)生粉塵、廢氣、廢水等污染，普通公民缺乏足夠的專業(yè)知識去判斷其污染程度。
“為了達到?jīng)Q策的科學(xué)性，聽證組織機關(guān)應(yīng)利用召開聽證會的有利時機，向公眾宣傳水、氣、聲、渣等方面的污染防治手段，以及安全防護措施等方面環(huán)境保護知識。”湛中樂說。
他建議，公眾還可以借用一些外腦，比如聘請具有第三方資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)進行環(huán)境監(jiān)測和咨詢，提高公眾參政議政水平和質(zhì)量。他認為，未來要更好地發(fā)揮社會組織的作用。這些民間組織在資訊的掌握和參與能力上比普通的公眾要高很多，民間組織高質(zhì)量、有序地參與，可以使分散的居民參與行動更有力，更有效地表達民意。
問題三
作為聽證會參加人，公眾很想知道，大家提出的意見都是怎么被處理的？方案的確定是不是采納了聽證會意見？如果不是，為什么？
公眾的意見能被采納多少？
長期以來，在一些重大環(huán)境決策中，由于政府跟老百姓的溝通不夠，有些項目已經(jīng)完成批復(fù)，到了實施階段，卻遭到老百姓的反對，使項目擱置下來。廈門PX 項目、番禺垃圾焚燒項目、天津PC項目、大連PX項目便是如此，“這是一個教訓(xùn)，說明決策過程中民主溝通協(xié)調(diào)不夠。”湛中樂說。
聽證作為政府征求意見、收集民意的重要手段，被公眾寄予了很高的希望，政府如何聽取公眾意見？如何保障公眾意見能夠反映在政府決策中？
“聽證會目的是讓決策人考慮更多人利益，不是泛泛而聽，也不按少數(shù)服從多數(shù)方法來做決策，就是說聽證后的決策不是按聽證發(fā)言多少，或者是贊成哪個意見，反對哪個意見多少來決定的，而是政府在考慮各方面意見的基礎(chǔ)上做出科學(xué)決策。”中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)說。
那么，在聽證會結(jié)束后，公眾該如何監(jiān)督政府的決策過程呢？很多國家采取的方式是將公眾的評議或評議的摘要、解釋，公布在登記通報中。李楯在其《關(guān)于制定聽證規(guī)則，以制度保障公眾參與立法決策的建議》中提出，聽證會結(jié)束后，聽證會舉辦者應(yīng)制作如實、全面反映聽證會情況及尚須搞清問題的聽證會報告書，面向社會公布；聽證會允許公眾旁聽和傳媒報道；聽證會的全程記錄、聽證會報告書、書面證言、證據(jù)及其他材料，及與聽證相關(guān)的工程規(guī)劃、環(huán)境評估等資料，全部存檔，并允許公眾查閱、復(fù)制。同時，聽證機關(guān)還對公民采納和不采納的理由通過網(wǎng)絡(luò)向社會公開。“就是相當(dāng)于將聽證會放在一個開放透明的環(huán)境中，可以在一定程度上避免出現(xiàn)利益尋租、貪污腐敗行為。”李楯說。
按照相關(guān)法律規(guī)定，行政許可聽證會聽證結(jié)果將作為批復(fù)理由，附具在報告中。江蘇省也出臺相關(guān)規(guī)定，聽證筆錄作為環(huán)評審批重要依據(jù)。
湛中樂介紹說，對舉辦聽證會后對政府做出的決策，有關(guān)當(dāng)事人不服的，還可以提出行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。“在西方，很多行政訴訟往往會打上很多年。”
“政府在召開專家咨詢會的過程中，面對富有爭議的問題，往往會采納大多數(shù)人的意見，聽證會也應(yīng)該如此。”在湛中樂看來，科學(xué)決策和民主決策缺一不可。項目在立項過程中，應(yīng)該采取國際最高標(biāo)準(zhǔn)和最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)進行建設(shè)和運行，弄清楚項目到底會對人的身體健康產(chǎn)生什么影響，在此基礎(chǔ)上，用誠懇的態(tài)度做好溝通說服工作以及對利益相關(guān)人的補償工作。經(jīng)過一定的博弈后，雙方可以實現(xiàn)共贏。
北京西上六架空輸電工程聽證會
2004年8月13日舉行的北京西上六輸電線路工程電磁輻射污染環(huán)境影響評價行政許可聽證案是我國實施《行政許可法》和《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》以來的首例環(huán)境行政許可聽證案。
聽證的內(nèi)容主要是該輸電線路是否會對周邊的單位和居民造成電磁輻射污染和不良影響，根據(jù)會場容量，聽證組織機關(guān)允許利益相關(guān)方推舉5名代表發(fā)言。
其中，百旺家苑1369戶居民組織了“環(huán)境維權(quán)委員會”，設(shè)置了專門網(wǎng)站，推舉出代表人，并聘請了專家作為證人到場。實際進入聽證會場100多人，另有數(shù)百人強烈要求入場，為此專門安排另外一個分會場，200多人進入分會場，觀看主會場的現(xiàn)場實時直播，聽證會持續(xù)了3個小時。
圓明園湖底防滲膜聽證會
2005年4月，原國家環(huán)？偩志蛨A明園湖底防滲膜工程召開聽證會，這是原國家環(huán)？偩峙e行的首次環(huán)境影響聽證會，內(nèi)容是辯論圓明園整治工程何去何從。各界反映強烈，報名非常踴躍。
原國家環(huán)？偩衷趫竺幕A(chǔ)上，邀請了22個相關(guān)單位、15名專家(主要以環(huán)境、文物、建筑等類為主)、32名各界代表參加聽證。聽證會會場共有120多人，年紀(jì)最大的是83歲的吳良鏞院士，最小的是11歲的高夢雯，甚至有一位大連市民連夜趕火車來京參加聽證會。
聽證會，反對聲不絕于耳。最后，原國家環(huán)？偩忠髨A明園湖底防滲膜必須全部整改。這場聽證會不僅阻止了生態(tài)破壞，還推動環(huán)評成為公眾參與最為活躍的領(lǐng)域。
廈門PX項目座談會
2007年，廈門PX項目引發(fā)公眾強烈反對。12月11日，廈門市通過民眾報名、電視臺現(xiàn)場直播搖號產(chǎn)生了一百多名參與在12月13日、14日舉行的“廈門環(huán)評座談會”的民眾代表。
在這次由市政府、21名專家及百余名民眾代表參加的會議上，有近90%的市民代表發(fā)表了反對在廈門投產(chǎn)PX項目的意見。
時任廈門市政府副秘書長的朱子鷺承認，廈門這次環(huán)評座談會，無論是從信息的透明度(場內(nèi)3臺攝像機向場外直播)，還是程序的公正性看，在國內(nèi)沒有先例可循，“一切都是摸著石頭過河”。事后，國內(nèi)媒體對座談會給予高度評價。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
