污染事件頻發(fā) “環(huán)評”能否成為第一道防線
渤海漏油、大連PX項(xiàng)目、曲靖鉻渣傾倒……一段時(shí)間以來，環(huán)境污染事件屢次成為社會熱點(diǎn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染日益成為老百姓心頭揮之不去的痛。
環(huán)境污染事件反映到司法領(lǐng)域，一個(gè)渠道是訴訟，另一種方式是環(huán)保非訴行政執(zhí)行案件。近年來，上海市的環(huán)保非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量不斷遞增，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市法院2009年以來受理此類案件790件，且呈逐年上升趨勢。其中尤以青浦區(qū)法院最多，比例超過全市總數(shù)的1/3。
“環(huán)評”能否成為第一道防線
位于上海市青浦西部的某木業(yè)廠，是前些年該區(qū)“筑巢引鳳”的成果之一。近幾年原本空曠的工廠周邊，新建了大型住宅小區(qū)，因此不斷有居民投訴木業(yè)廠存在粉塵、噪音污染，強(qiáng)烈要求拆除。
青浦區(qū)環(huán)保局作出行政處罰后，向法院申請了強(qiáng)制執(zhí)行。木業(yè)廠對此十分抵觸，稱自己具有合法營業(yè)執(zhí)照，在此經(jīng)營近十年，是小區(qū)建設(shè)選址欠妥，導(dǎo)致矛盾發(fā)生，如果沒有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償安置方案，則拒絕停產(chǎn)搬遷。
事實(shí)上，該木業(yè)廠所面臨的窘境在青浦并非個(gè)案。
由于歷史原因，青浦區(qū)的制造業(yè)發(fā)展在布局上經(jīng)歷了自由開發(fā)→ 沿路開發(fā)→集中開發(fā)三個(gè)階段，由此帶來了一系列后遺癥。
那么，可否運(yùn)用“環(huán)評”進(jìn)行事前預(yù)防呢？根據(jù)2002年頒布的環(huán)境影響評價(jià)法，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測。
但是，現(xiàn)有法律規(guī)定卻未明確環(huán)評與企業(yè)登記之間的先后關(guān)系。目前明確規(guī)定需前置審批的僅有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營、拆船業(yè)等三項(xiàng)環(huán)評項(xiàng)目，除此之外，在實(shí)際工作中，各地在辦理營業(yè)執(zhí)照時(shí)是否應(yīng)收取環(huán)境評價(jià)文件上的口徑并不相同，對于何種項(xiàng)目需要環(huán)評更是做法不一。
“由于相關(guān)法律規(guī)定之間未能實(shí)現(xiàn)有效銜接，導(dǎo)致事前預(yù)防在有些情況下形同虛設(shè)。”上海市法學(xué)會訴訟法學(xué)研究會會長張海棠指出，“其結(jié)果是，未經(jīng)環(huán)評的企業(yè)取得了合法的經(jīng)營資格，并投入大量資金進(jìn)行門面裝潢、購置生產(chǎn)設(shè)備等，待其實(shí)際經(jīng)營后對其處罰，特別是責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)，往往意味著前期的資金投入等全部無法收回。”
環(huán)境權(quán)益優(yōu)先是長遠(yuǎn)之計(jì)
在青浦法院執(zhí)行的一個(gè)案件中，被執(zhí)行人主要經(jīng)營鋁型材加工，為節(jié)省成本違規(guī)使用燃煤熔煉爐，造成環(huán)境污染。執(zhí)行中查明，被執(zhí)行人屬集體福利企業(yè)，掛靠了35名殘疾人。他們的生活費(fèi)主要來源于企業(yè)經(jīng)營所得，如果勒令其停產(chǎn)，不但該廠職工會下崗，所掛靠殘疾人的生活費(fèi)也將沒有著落。
“如何兼顧環(huán)境權(quán)益與勞動者權(quán)益成為此類案件執(zhí)行中的又一難題”，張海棠說。
來自青浦法院的數(shù)據(jù)表明，環(huán)保非訴行政執(zhí)行案件中，被執(zhí)行人自動履行的僅占37%，強(qiáng)制執(zhí)行結(jié)案的為5%左右，超過一半的案件不得不中止或終結(jié)執(zhí)行程序。頗為糾結(jié)的是，當(dāng)?shù)鼐用衿惹幸笙h(huán)境污染合情合理，但相關(guān)企業(yè)停產(chǎn)、停業(yè)，就意味著職工失業(yè)，影響家庭生計(jì)，甚至成為社會不穩(wěn)定因素。
“現(xiàn)在，中央已明確提出要建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，走可持續(xù)發(fā)展道路，因此，環(huán)境權(quán)益優(yōu)先才是長遠(yuǎn)之計(jì)”。張海棠認(rèn)為，“在價(jià)值取向上，如二者不可兼顧，應(yīng)優(yōu)先保障環(huán)境權(quán)益”。
執(zhí)法聯(lián)動或可突破“瓶頸”
根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法，對于環(huán)境處罰行為，無論是罰款，還是責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)，行政機(jī)關(guān)都無執(zhí)行權(quán)，只能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。
然而，法院的強(qiáng)制執(zhí)行也不是無所不能，對于罰款的處罰，法院有相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行措施，但對于責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)處罰的執(zhí)行，往往需采取停水、停電等配套措施，需要相關(guān)部門的配合；對于危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)而言，則可能還要關(guān)閉相關(guān)設(shè)備等專業(yè)技術(shù)支持。
“因此，要形成各部門執(zhí)法相結(jié)合的環(huán)境執(zhí)法體制，理順和明確職責(zé)，協(xié)同解決強(qiáng)制執(zhí)行中的相關(guān)難題。”上海高院執(zhí)行局局長余志強(qiáng)說。
除加強(qiáng)執(zhí)行聯(lián)動外，執(zhí)行方法的創(chuàng)新也是破解執(zhí)行難的出路。上海目前正在探索非訴行政執(zhí)行令狀模式，按照該模式，對環(huán)保等類型的案件，法院在經(jīng)過合法性審查，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，向申請的行政機(jī)關(guān)簽發(fā)督促履行令狀，由其督促被執(zhí)行人自動履行。如在限定期限內(nèi)被執(zhí)行人自動履行，即執(zhí)行完畢；如被執(zhí)行人仍拒不履行，案件再回歸法院進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序。
“此舉的積極意義在于將法院的執(zhí)行運(yùn)作權(quán)部分賦予行政機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在行使職能方面的優(yōu)勢和能動性，提高案件執(zhí)行效率。”上海市政府法制辦行政復(fù)議處處長劉建平表示。
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