跨界污染治理應當加強環(huán)境保護執(zhí)法
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資料圖
就國內法而言，跨界環(huán)境污染主要是指跨越行政區(qū)域(省、市、縣等)的環(huán)境污染？缃缥廴景l(fā)生以后，所形成的法律上的權利義務關系相應復雜，既存在污染者和受害者之間的民事關系，也存在有權的行政區(qū)域的人民政府和環(huán)境保護主管部門與污染者之間的行政監(jiān)管關系，而所形成的跨界污染糾紛更是跨界環(huán)境污染引發(fā)社會沖突尖銳化的表現。目前，引發(fā)我國跨界環(huán)境污染的直接原因：一是突發(fā)環(huán)境事件，二是長期排污蓄積導致總量超標。前者的典型是2010年7月發(fā)生的紫金礦業(yè)污染案；后者在經濟發(fā)達的長三角和珠三角地區(qū)表現突出。研究顯示，在長三角核心區(qū)域的16個城市中，有14個屬于酸雨控制區(qū)，江蘇南部、上海和整個浙江更是酸雨的重污染區(qū)。
現有法律執(zhí)行不力是問題癥結
我國環(huán)境保護立法除了對點源的環(huán)境污染進行了嚴格的法律規(guī)制外，對跨界污染問題也有針對性的立法和規(guī)定。針對跨界污染的管理體制問題，在20世紀中期開展淮河流域跨界污染專項治理行動時，國務院就制定了《淮河流域水污染防治暫行條例》(1995年)，成立了淮河流域水資源保護領導小組，負責協調、解決有關淮河流域水資源保護和水污染防治的重大問題，監(jiān)督、檢查淮河流域水污染防治工作。近年來，隨著太湖流域污染問題的加重，國務院又制定了流域綜合性行政法規(guī)《太湖流域管理條例》(2011年)，確立了流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，并由國務院統(tǒng)籌協調太湖流域管理中的重大事項。
在我國環(huán)境保護立法中，《環(huán)境保護法》(1989年)規(guī)定，跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解決，作出決定！端廴痉乐畏ā(2008年修訂)規(guī)定，防治水污染應當按流域或者區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃；跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關地方政府協調協商解決，或者由其共同的上級人民政府協調解決；國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制。在跨行政區(qū)的環(huán)境污染糾紛解決方面，也形成了一系列的規(guī)范性文件，如《環(huán)境保護部華東環(huán)境保護督查中心跨界環(huán)境污染與糾紛事件協調處置工作規(guī)程》、《西南地區(qū)跨界環(huán)境糾紛協調處理暫行辦法》、《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》以及《浙閩兩省關于跨界環(huán)境污染糾紛處置和應急聯動工作方案》等。
但是，我國跨界污染的法律控制仍然不力，糾紛時有發(fā)生。分析其法律原因，主要問題不在立法，而在于對現有法律的執(zhí)行不力。一方面，就地環(huán)境保護執(zhí)法本身存在嚴重不足。我國環(huán)境保護法已經提供了一系列的環(huán)境管制措施，如建設項目的環(huán)境影響評價、“三同時”制度、排污濃度控制和總量控制、排污治理義務、排污登記和自覺監(jiān)測義務等，但企業(yè)不環(huán)評就進行建設生產和排放，污染物未經處理就排入江河、大氣的情況屢屢不絕。因此，工業(yè)點源污染源的就地控制不嚴是跨界污染發(fā)生的首要原因。另一方面，跨區(qū)域環(huán)境保護聯合執(zhí)法不夠。在追求GDP增長的目標驅動之下，在缺乏環(huán)境質量考核的政府追責之下，跨區(qū)域的環(huán)境和資源往往成為“公地悲劇”的產物。環(huán)境違法企業(yè)往往在跨行政區(qū)域地帶與執(zhí)法人員玩起時間差、“游擊戰(zhàn)”，致使環(huán)境違法行為屢查不止。交界處污染企業(yè)管理歸屬問題一直是跨行政區(qū)域環(huán)保部門頭疼的對象。
加強環(huán)境執(zhí)法的對策措施
應對我國跨界環(huán)境污染的法律問題，應當加強環(huán)境保護執(zhí)法，具體的措施包括如下方面。
第一，加強對政府承擔的整體環(huán)境質量保護目標責任的考核。如廣東省就出臺了《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質保護管理條例》以加強政府的跨界環(huán)境保護的責任。為此，應當加強各行政區(qū)之間環(huán)境監(jiān)測合作，推動實施跨界環(huán)境監(jiān)測網絡建設，在有條件的交界斷面安裝地表水質自動監(jiān)測裝置，監(jiān)測項目、地點、頻次由上下游環(huán)保部門協商確定。建立健全跨界環(huán)境監(jiān)測制度和網絡，建立區(qū)域環(huán)境監(jiān)測信息平臺，實現區(qū)域環(huán)境監(jiān)測信息共享。有條件的組織編寫跨界環(huán)境質量報告書。加強區(qū)域環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)督管理合作，推動相鄰省(區(qū))雙邊或多邊合作，逐步統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管政策。
第二，能動地創(chuàng)新跨行政區(qū)環(huán)境管理執(zhí)法機制，加強對企業(yè)的監(jiān)管。應當積極鼓勵各地采取創(chuàng)新的聯合執(zhí)法機制，實現有效的跨界環(huán)境監(jiān)管。如2008年初，由杭州、湖州、嘉興、紹興四市環(huán)保局領導組成的杭州都市經濟圈合作發(fā)展協調會環(huán)保專業(yè)委員會成立。環(huán)保專業(yè)委員會下設辦公室，成立了邊界聯合執(zhí)法小組、環(huán)境共保規(guī)劃編制小組等，一部分原本需要由浙江省環(huán)保廳協調的跨界環(huán)境污染問題，現在利用聯合執(zhí)法小組這一機制就可以解決。3年多來，四地聯合互查邊界企業(yè)300余家(次)，快速、有效處置邊界環(huán)境污染事件10余起。
第三，加強公眾對跨界環(huán)境污染的監(jiān)督管理作用。如2011年8月初，江蘇省環(huán)保廳、上海市環(huán)保局與浙江省環(huán)保廳聯合下發(fā)文件，就“長三角地區(qū)企業(yè)環(huán)境行為信息公開工作及評價標準”進行統(tǒng)一規(guī)范，為長三角的環(huán)境污染防治構建了公眾參與監(jiān)督的“環(huán)保聯盟”戰(zhàn)線。
第四，完善跨界環(huán)境糾紛處理的協商和調解機制。我國對區(qū)域之間的水資源沖突歷來十分重視，在《水法》、《水污染防治法》、《環(huán)保法》、《防洪法》、《河道管理條例》等相關法律中都有相應的規(guī)定。這些規(guī)定為跨行政區(qū)域水事糾紛的解決提供了原則性的法律規(guī)定，也為各地方建立具體的協商和調解程序與機制提供了法律依據。如《水法》第三十五條規(guī)定，地區(qū)之間發(fā)生的水事糾紛，應當本著互諒互讓、團結協作的精神協商處理；協商不成的，由上一級人民政府處理。有關跨界政府及其部門應當根據需要積極建立跨界環(huán)境污染糾紛處理機制。目前實踐中比較成功和具有典型意義的此類機制有長三角地區(qū)跨界環(huán)境污染糾紛處置和應急聯動工作聯席會議、浙皖跨界環(huán)境污染糾紛處置和應急聯動工作機制聯席會議、泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作聯席會議等。這類協商和調解機制的建立，使得跨界環(huán)保部門真正聯合起來，初步理清和解決了一些歷史遺留的省際邊界糾紛難題，增進了跨界環(huán)保部門之間的交流與合作，有效地維護了邊界群眾環(huán)境權益和社會穩(wěn)定。
第五，加強環(huán)保部全國區(qū)域環(huán)境督查中心的督查職能和水利部所屬七大流域管理機構的管理職能。應當加強區(qū)域環(huán)境督查中心的作用，借助其突破環(huán)境執(zhí)法困局，并對不正當的忽視環(huán)境污染防治的地方保護勢力形成威懾。水利部所屬的七大流域管理機構負責流域層面的水資源利用和管理，也具備了一定的跨行政區(qū)協調職能。
作者：杜群 (作者單位：武漢大學環(huán)境法研究所)
構建跨界水污染防治的府際協作機制
究其根本，地方政府因保護“行政區(qū)經濟”利益犧牲流域水環(huán)境為代價，是導致我國跨界水污染問題愈演愈烈的主因。而由于地方分割、部門分割所引發(fā)的流域治理碎片化，則是造成我國跨界水污染治理效果不彰的癥結所在。因此，跨界水污染治理實質是一個府際治理問題，其中交織著中央政府與地方政府間、地方政府上下級間、橫向地方政府間、部門政府間以及政府與非政府力量間的多重利益博弈關系。在市場經濟和法治環(huán)境下，建立起跨界水污染治理中的府際協作機制具有重要意義，有助于形成利益兼容的激勵機制與責任共擔的約束機制。具體包括以下四個方面。
首先，中央或高層政府必須把跨界水污染防治成效作為核心指標，納入地方政府官員的政績評價體系，以鼓勵和推動地方政府在跨界水污染防治上的切實合作。由于當前的政績評價取向存在過分強調GDP等經濟硬指標的“形式政績”而忽視環(huán)境質量等“實質政績”，注重單個行政轄區(qū)的政績考核而缺乏通盤考慮等問題，地方政府出于地方利益最大化的“理性選擇”和“搭便車”的趨利避害心理，必然采取GDP崇拜的競爭策略，而對于跨界水污染治理問題則缺乏動力。換言之，當面臨形式政績的追求與跨界水污染合作治理時，地方政府官員為了任期政績普遍會作出不合作或中斷合作的選擇。因此，將水污染防治等環(huán)保指標納入政府績效考核體系的核心指標中，以構建合理的任期目標責任考核制度。同時，政績考核范圍和指向不能僅限于單個行政區(qū)，還應考慮對周圍行政區(qū)的貢獻和損失，以此形成“一損俱損，一榮共榮”的利益相關者發(fā)展價值取向，從而確保地方政府官員持續(xù)關注跨界水污染治理問題。
其次，完善我國流域內區(qū)際政府間的利益補償機制，通過利益交換實現地方政府間發(fā)展權利的平衡。當經濟發(fā)展到一定階段后，流域內地方政府間圍繞先發(fā)與后發(fā)、產業(yè)結構布局、經濟發(fā)展與環(huán)境保護等，展開了公開乃至白熱化的利益博弈與競爭。從這個角度看，跨界水污染問題實際上反映了流域內區(qū)際政府間因發(fā)展權利失衡而導致的府際沖突。因此，讓流域內地方政府回歸到理性利益博弈的軌道，必須總結既有經驗，進一步完善區(qū)際政府間的利益補償機制：一是流域生態(tài)價值評估機制。市場經濟條件下，流域的區(qū)際補償應當盡可能地以流域生態(tài)價值為依據，加強對流域生態(tài)進行實物和價值兩方面的核算，并將其納入國民經濟核算體系，通過對GDP的修正，為流域生態(tài)區(qū)際補償提供理論基礎。二是水環(huán)境保護的財政激勵機制。可由中央或高層政府統(tǒng)籌安排，根據各地區(qū)的生態(tài)保護優(yōu)劣來安排財政激勵政策。向所有用水單位、企業(yè)、個人征收合理性的水資源保護費，并對水質保護和水質改善成就突出的地區(qū)給予財政獎勵。三是橫向財政轉移支付的生態(tài)補償機制。由流域內下游政府及直接受益的相關地方政府，通過省際間橫向轉移支付或省內、市際間的橫向轉移支付方式，建立區(qū)域生態(tài)補償專項基金，用于補償上游政府的區(qū)域水資源使用權、生態(tài)林業(yè)用地使用權、限制傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展權益等方面的損失以及生態(tài)工程管護、自然保護區(qū)管護等費用。四是生態(tài)補償基金營運機制。補償基金的營運包括補償基金的籌集、轉移支付方式、基金的使用等內容。就基金籌集而言，應改變地方財政收入的單一籌資渠道，可考慮建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補償稅以消除部門交叉、重疊收費現象。同時建立有社會各界、受益各方參與的多元化、多層次、多渠道的生態(tài)環(huán)境基金投融資體系。而補償基金的確定，可根據當地人口、GDP總值、財政規(guī)模等因素綜合確定一個撥付比例，并保證補償基金能夠不斷按照這一比例得到及時補充。
再次，建立和落實對跨界水污染事故中地方政府一把手的政治問責機制，加大對跨界水環(huán)境污染的行政監(jiān)察和責任追究力度。改革對流域政府的政績評價導向，完善流域政府間的利益補償機制等側重于對跨界水污染的預防和治理，但缺少對水污染事故發(fā)生后的問責和責任追究。建立和落實跨界水污染治理的事后懲戒機制，一方面要嚴格落實地方黨政一把手對地方環(huán)境質量負總責的制度，并對相關職能部門的負責人啟動行政問責。另一方面，在完善下游生態(tài)受益區(qū)對上游生態(tài)貢獻區(qū)的經濟補償機制的同時，要建立跨界水污染的賠償機制。上游區(qū)域在經濟發(fā)展過程中對下游區(qū)域造成污染，致使下游區(qū)域飲用水、農作物、土壤受污染時，應當由上游地區(qū)政府或排污企業(yè)承擔經濟賠償的責任。
最后，構筑跨界水污染治理中政府間伙伴關系的壓力傳導機制，促使跨界水污染問題盡快轉化為政策議題。傳統(tǒng)上，缺少一套政府間伙伴關系的壓力傳導機制，從而難以使跨界污染問題上升為流域政府的迫切政策議題，也是跨界水污染產生的重要原因。鑒于此，應該在上級政府這個單一壓力源之外，構筑一個涵蓋政府、人大、政協、媒體、非政府組織、企業(yè)、公民等多方主體參與的壓力傳導機制。這有利于關注跨界水污染的各種呼求通過不同途徑得以釋放，轉而向涉污各方政府施加更多、更大的壓力，并最終達成務必解決的政策議題，使日益嚴峻的跨界水污染問題得到真正重視和解決。
作者：楊愛平 (作者單位：華南師范大學公共管理學院)
建立多部門聯動的預警應急機制
——基于長三角地區(qū)突發(fā)性跨界水污染治理的思考
近年來，長三角地區(qū)發(fā)生多起突發(fā)水污染事故，造成了嚴重的后果。如何在事故發(fā)生前加強預警；在事故發(fā)生時采取應急措施，及時控制污染，保障水安全，將損失降至最低程度？建立一個多部門聯動的預警應急機制，迫在眉睫。預警應急機制是包含政府主管部門在內的管理系統(tǒng)的結構及其運行機理。管理系統(tǒng)的內在聯系、功能及其有效運行，是決定預警應急管理功效的核心問題。
跨界水污染事故預警機制
長三角地區(qū)突發(fā)性跨界水污染事故的預警機制包括聯合預警系統(tǒng)、預警識別和診斷以及風險評價等內容。
聯合預警系統(tǒng)：由區(qū)域內一些主要的預警中心組成，每個預警中心由4個基本部分構成。其中，監(jiān)測中心負責監(jiān)測實時水質情況；通訊系統(tǒng)負責實時接收和處理信息，保證全天候工作；技術支持系統(tǒng)對已經報告污染事件的影響進行評價；應急決策支持系統(tǒng)則由職權部門授權作出警報決策。
預警識別和診斷：對長三角區(qū)域內水環(huán)境及境外來水進行實時監(jiān)測；分析曾經出現過的水源水質惡化事件及其原因、影響和危害程度；對水源水質現狀進行分析，評價可能出現的自然或人為的水源水質惡化情況，將可能的惡化事件按危害程度排序列表分類；對區(qū)域內風險源的風險因素進行鑒別和分析，對風險因素的危害后果進行評估，得到各類風險源的風險度。
風險評價：突發(fā)性污染事故的發(fā)生往往是由管理不善、操作不當所引起。因此，可用風險度(R)來評估隱患轉化成污染事故的危險程度，以確定相應的防范措施和標準。
跨界水污染事故應急處理機制
長三角地區(qū)突發(fā)性跨界水污染事故的應急處理機制包括應急組織機構、應急處理預案、應急分級和監(jiān)測等組成部分。
應急組織機構：包括應急聯合委員會、預警應急指揮辦公室和應急專項工作組等機構。應急聯合委員會由長三角二省一市政府和流域管理機構聯合組成，根據聯合預警系統(tǒng)提供的各項預警信息，發(fā)布相應的預警等級，制定跨界污染區(qū)域聯合應急處理方案，并負責領導和組織實施，尤其是各機構間的協調。預警應急指揮辦公室由長三角三地政府職能部門，如環(huán)保局和太湖局下屬單位組成。主要負責跨界水污染事故現場的調查、取證，為應急聯合委員會制定和啟動應急預案提供決策依據；負責應急方案具體實施時的監(jiān)督、檢查，協調各項應急工作；同時，負責聯合委員會與應急方案實施機構之間的信息傳遞和聯絡等日常工作。應急專項工作組由環(huán)保局下屬單位、交通局、衛(wèi)生局、監(jiān)測站、水利設施單位等組成。負責現場調查取證、事故原因分析；提出事故應急處置操作中的具體建議，開展應急現場處理工作；提供應急人員、物質和各項技術支持，及時向上級單位反饋工作進度和新情況。
應急處理預案：主要包括突發(fā)水污染事件應急處理的機構組成和相關部門的職責；突發(fā)水污染事件的分級方案；突發(fā)水污染事故的監(jiān)測與預警，包括檢測與預警信息的收集、分析、報告、通報制度；重大水污染事件應急處理措施和技術方案；重大水污染事件預防、現場控制，應急設施以及其他物資和技術的儲備與調度等內容。
應急分級：預警級，應急重點以預防事故大范圍擴展為主。包括污染事故發(fā)生地點與水體有一定的距離或污染事故發(fā)生在水庫岸邊，但污染物質尚未進入水體或僅小部分進入水體，且危害程度不大等情形，F場級，應以防止污染向下游擴展為主，同時，需要采取措施降低污染物濃度。主要指污染物質已部分或整體進入水體，且危害程度較大，但下游無大的支流匯入或河流分汊的情形。流域級，應以保證沿岸用水安全為主，同時采取一切可能措施降低污染物濃度。包括污染物質為極劇毒物質，數量較大且已經進入水體并擴散；或污染物泄漏量巨大，下游有支流匯入或河流分汊；或下游有重要保護目標等情形。
應急監(jiān)測：目標是對污染事故的類型及污染狀況作出準確的判斷，為污染事故正確、及時處理和制定恢復措施提供科學的決策依據，是事故應急處置與善后處理中始終依賴的基礎工作。應急監(jiān)測的原則是，事前有預防，有預案；事后就近監(jiān)測、跟蹤監(jiān)測，測站監(jiān)測與監(jiān)測中心監(jiān)測互相配合，固定監(jiān)測與移動監(jiān)測互為補充；做好人員培訓、儀器設備裝備和技術儲備。其中，監(jiān)測布控是處理突發(fā)性水污染事故中至關重要的一步，要求采樣布點的完整性、參照樣品具有典型性、樣品采集的及時性及樣品保存的穩(wěn)定性。
作者：黃德春 (作者單位：河海大學商學院)
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