環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制訂怎樣走向規(guī)范化?
環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境法規(guī)的重要組成部分。科學(xué)合理，可操作性、實(shí)用性強(qiáng)，規(guī)范的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，可以保證提供的環(huán)境信息的科學(xué)性，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)督和管理部門之間進(jìn)行有效的信息交流，極大地提高環(huán)境管理水平。
環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀
我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的形成和發(fā)展，大致可劃分為3個(gè)階段:
第一階段是1949年～1973年。在這一階段制定、實(shí)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，屬于局部環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)，以保護(hù)人體健康為主。如1959年由建筑工程部、衛(wèi)生部頒發(fā)的《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)范》，1956年由衛(wèi)生部、國(guó)家建委頒發(fā)的《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)暫行衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等。這些標(biāo)準(zhǔn)的制定，對(duì)與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的城市規(guī)劃、工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)及衛(wèi)生監(jiān)督工作起到了指導(dǎo)和促進(jìn)作用。
第二階段是1973年～1979年。在進(jìn)一步充實(shí)、修訂已有標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，開始制訂工業(yè)“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)。如《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)程》經(jīng)修訂改為《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，并于1976年由國(guó)家建委、衛(wèi)生部頒發(fā)！豆I(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》再一次修訂后，于1979年由衛(wèi)生部、國(guó)家建委、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)委、國(guó)防科委等部門共同頒發(fā)。1973年由國(guó)家計(jì)委、國(guó)家建委、衛(wèi)生部頒發(fā)的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，是一項(xiàng)突破性進(jìn)展。
第三階段是自1979年至今。在這一階段尤其是近兩年來，各地、各部門對(duì)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)予以極大重視，在全國(guó)范圍內(nèi)組織了多學(xué)科的大批技術(shù)力量，為建立我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系而努力。
經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系已初具規(guī)模，形成了由國(guó)家和地方兩級(jí)構(gòu)成，包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境方法標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及其他環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)6方面的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。截至2005年底，已修訂《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》；出臺(tái)了火電廠、水泥工業(yè)、啤酒釀造業(yè)、醫(yī)療廢物處理處置、醫(yī)院污水、城市生活污水、機(jī)動(dòng)車排放控制等重要標(biāo)準(zhǔn)；制定了一系列環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則、環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范、環(huán)境工程技術(shù)規(guī)范、清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)；制定各類現(xiàn)行的國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)達(dá)841項(xiàng)，空氣、水、土壤、噪聲和振動(dòng)等內(nèi)容的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)16項(xiàng)，空氣、水、土壤、噪聲和振動(dòng)等內(nèi)容的污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn)84項(xiàng)，水質(zhì)、空氣、土壤、生物質(zhì)等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)251項(xiàng)，核輻射和電磁輻射污染防治標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境污染物與有害因素監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)、清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、污染防治技術(shù)政策等內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)490項(xiàng)。
北京、上海、山東等省市共制定了地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)30余項(xiàng)，涉及環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。
環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的不足
一是現(xiàn)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理體制和法律規(guī)定與國(guó)際通行做法及我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的承諾仍有很大差距。若不縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的差距，就不能從根本上沖破環(huán)境壁壘，在日益生態(tài)化的國(guó)際市場(chǎng)上贏得更多市場(chǎng)份額；不能有效防止別國(guó)通過貿(mào)易與投資形式轉(zhuǎn)移污染。當(dāng)前，“超標(biāo)即違法”還沒有成為多數(shù)環(huán)境法律的基本內(nèi)容，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)仍未完全轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)制效力的技術(shù)法規(guī)，對(duì)提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位、防止國(guó)外污染環(huán)境的產(chǎn)品和技術(shù)向國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。
二是一些排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后長(zhǎng)期沒有得到修訂，技術(shù)內(nèi)容與形勢(shì)不相適應(yīng)，控制水平落后，對(duì)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步的促進(jìn)作用不足。如污染物監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范中采用的監(jiān)測(cè)技術(shù)較為落后，缺少先進(jìn)的現(xiàn)代監(jiān)測(cè)技術(shù)方法標(biāo)準(zhǔn)；污染物監(jiān)測(cè)方法與數(shù)量不足；生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較少，不能滿足生態(tài)保護(hù)工作的需要等。在現(xiàn)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中，大量使用20世紀(jì)80年代頒布實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制訂的體制、觀念、手段和及時(shí)性尚落后于時(shí)代。如于2002年頒布和實(shí)施的《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(G B 3838－2002)》，共選用分析方法109項(xiàng)，其中為上世紀(jì)80年代制定的占總數(shù)的50％以上，2000年及以后制定的占總數(shù)的10％以下。
三是標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)性、完整性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性尚待提高，標(biāo)準(zhǔn)適用范圍存在重疊、空缺現(xiàn)象。行業(yè)型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少，覆蓋面不寬。標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性不足，開展的基礎(chǔ)研究較少。在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制訂過程中，對(duì)排放控制水平的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)成本、可行性分析不足。如在標(biāo)準(zhǔn)的使用中，一些標(biāo)準(zhǔn)的編制缺乏嚴(yán)格的科學(xué)論證和考量，給使用者帶來不便，也影響了環(huán)境執(zhí)法的力度。在《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(G B 3838－2002)》中，氮作為營(yíng)養(yǎng)鹽的控制指標(biāo)，涉及總氮、氨氮和硝酸鹽氮(硝酸鹽氮為飲用水水源地水質(zhì)的補(bǔ)充項(xiàng)目)3個(gè)項(xiàng)目。理論上，一個(gè)水體中同一時(shí)間總氮的值是無機(jī)氮和有機(jī)氮的總和，氨氮和硝酸鹽氮作為無機(jī)氮的一部分，理論值應(yīng)小于總氮，而在標(biāo)準(zhǔn)中，硝酸鹽氮的限值高達(dá)Ⅴ類水體總氮限值的5倍。標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的矛盾，容易造成水質(zhì)評(píng)價(jià)的混亂。
四是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在使用中往往會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)配套使用的情況，因此標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)性和關(guān)聯(lián)性非常重要。但目前排放標(biāo)準(zhǔn)和方法標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和方法標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間協(xié)調(diào)性和配套性、關(guān)聯(lián)性等方面都存在一些問題。如《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(G B 3092－1996)》中只有 10項(xiàng)污染物的濃度限值，其中9項(xiàng)為無機(jī)污染物，1項(xiàng)為有機(jī)污染物，而《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)(GB16797－1996)》中規(guī)定了33種大氣污染物的排放限值，其中無機(jī)污染物15項(xiàng)，有機(jī)污染物18項(xiàng)。
五是用于指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)管理和執(zhí)法工作的技術(shù)規(guī)范，在種類、數(shù)量、質(zhì)量等方面與實(shí)際需要相比尚存在一定差距。如《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(G B 3095－1996)》中規(guī)定的污染物太少，與現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)，環(huán)境中大量的污染物種類需要進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)，對(duì)有些目標(biāo)污染物的評(píng)價(jià)只能借用衛(wèi)生部1979年頒布的《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)(T J 36－79)》中“居住區(qū)大氣中有害物質(zhì)的最高容許濃度”進(jìn)行評(píng)價(jià)，而這一標(biāo)準(zhǔn)已頒布了 28年。
推進(jìn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制訂走向規(guī)范化
筆者認(rèn)為，當(dāng)前我們需要采取如下對(duì)策和措施:
重視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)的核心指導(dǎo)作用，不斷明確和提高我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位。
加強(qiáng)對(duì)制訂和實(shí)施環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的理論研究。開展代表性環(huán)境污染物的環(huán)境基準(zhǔn)研究和驗(yàn)證工作。夯實(shí)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)科研基礎(chǔ)，提高標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂工作的質(zhì)量和效率，促進(jìn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的良性發(fā)展。
適時(shí)修訂環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為國(guó)家確定環(huán)保工作目標(biāo)提供依據(jù)。由于當(dāng)前制訂的新標(biāo)準(zhǔn)較多，對(duì)舊標(biāo)準(zhǔn)的修訂或替代較少，因此，新舊標(biāo)準(zhǔn)并立、舊標(biāo)準(zhǔn)暴露出一些問題的現(xiàn)象依舊存在。所以應(yīng)該在制訂新標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，系統(tǒng)地清理舊標(biāo)準(zhǔn)。大部分舊標(biāo)準(zhǔn)可修訂后重新頒布，對(duì)不適應(yīng)的舊標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡快制訂新標(biāo)準(zhǔn)予以替代，針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)空白領(lǐng)域要抓緊研究制訂新標(biāo)準(zhǔn)。
按照國(guó)際通行做法和我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的承諾，建立環(huán)境保護(hù)技術(shù)法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，將環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn)等具有強(qiáng)制效力的規(guī)范性文件納入技術(shù)法規(guī)管理體系，將其他自愿采用的規(guī)范性文件納入標(biāo)準(zhǔn)管理體系，F(xiàn)階段，我們還不能照搬發(fā)達(dá)國(guó)家較高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，在制訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要運(yùn)用社會(huì)成本——收益分析方法，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展來逐步引入國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。
提高環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制訂工作的規(guī)范化水平。制訂環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂管理辦法、環(huán)境保護(hù)技術(shù)法規(guī)制(修)訂工作指南及用于指導(dǎo)和規(guī)范清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范等各類標(biāo)準(zhǔn)編制工作的規(guī)范性文件，并嚴(yán)格按要求開展工作。在環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂管理工作中，充分發(fā)揮環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)研究技術(shù)支撐單位的作用。
充分調(diào)動(dòng)各有關(guān)方面力量參與環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作。要著重發(fā)揮環(huán)保系統(tǒng)科研、監(jiān)測(cè)和管理機(jī)構(gòu)的積極性，同時(shí)開展與產(chǎn)業(yè)部門和其他企事業(yè)單位的合作。在標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂工作中，借鑒國(guó)外的成果和經(jīng)驗(yàn)，與國(guó)外政府或科研機(jī)構(gòu)就環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合作。
促進(jìn)地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制訂工作的發(fā)展，規(guī)范地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)備案工作。支持各地開展地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制訂工作，加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制(修) 訂工作的指導(dǎo)。
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