隨著我國電子行業(yè)的不斷發(fā)展壯大，電子產(chǎn)品在國民經(jīng)濟和社會生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。同時，已經(jīng)積累眾多的電子廢物也帶來諸多負(fù)面的影響：一方面嚴(yán)重地污染土壤、河流、地下水、大氣，危及人體健康；另一方面，大量開采用于電子產(chǎn)品生產(chǎn)的礦產(chǎn)資源，導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害不斷發(fā)生、礦山環(huán)境破壞和礦產(chǎn)資源的日益短缺，進而引發(fā)資源枯竭型城市的一系列問題，而大量囤積的電子廢物又造成資源的嚴(yán)重浪費。對此，越來越引起全社會的關(guān)注。更為重要的是，按照發(fā)展是第一要義和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的要求，我們需要大量充足的資源供給，而我國礦產(chǎn)資源的日益短缺使我們感受到發(fā)展的阻力。為此，需要通過提高資源的利用效率，變廢為寶，充分發(fā)揮包括電子廢物在內(nèi)的各類廢物資源的作用，以支撐我們經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

電子廢物作為資源的綜合體，蘊藏著眾多珍貴的資源，對于電子廢物的再利用、循環(huán)利用是解決上述“負(fù)面影響”的重要途徑。廢舊電子產(chǎn)品中存在大量的金屬、塑料、玻璃等成分和稀有金屬元素。據(jù)有關(guān)資料估計,平均一噸電腦及部件要用去大約0.9kg黃金,270kg塑料,128.7kg銅,1kg鐵,58.5kg鉛,39.6kg錫,36kg鎳,l9.8kg銻,還有鈀、鉑等貴重金屬。僅這0.9kg黃金,價值達(dá)6000美元。有資料表明，僅報廢的計算機主機，其成分就包括:鋼鐵54%，銅鋁20%，塑料17%，線路板8%，其中線路板還含有金、銀、鈀等貴重金屬?？梢?廢舊電子產(chǎn)品的回收利用具有明顯的經(jīng)濟效益（見中關(guān)村《廢棄電子電器產(chǎn)品逆向物流體系研究報告》）。從國際的經(jīng)驗看，美國沒有批準(zhǔn)《巴塞爾公約》，因此沒有禁止電子廢物的過境轉(zhuǎn)移。據(jù)美國環(huán)保局確認(rèn),用從廢舊電子產(chǎn)品中回收的廢鋼代替通過采礦、運輸、冶煉得到的新鋼材,可減少97%的礦廢棄物,減少86%的空氣污染,76%的水污染；減少40%的用水量,節(jié)約90%的原材料,74%的能源,而且廢鋼材與新鋼材的性能基本相同。但相比之下，由于我國批準(zhǔn)了《控制危險廢料越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（簡稱《巴塞爾公約》），相應(yīng)的法律也把電子廢物作為危險廢物，嚴(yán)格禁止流入我國。同時，由于缺乏規(guī)范電子廢物回收再利用的法律，沒有實現(xiàn)對電子廢物法治化的有效管理，電子廢物不能切實地依法實現(xiàn)有效的再利用、循環(huán)利用。

一、有關(guān)規(guī)制電子廢物立法理念

（一）關(guān)于否定電子廢物法律規(guī)制的理念

1.否定對電子廢物管理專門立法的主張

主要有兩種假說，即“基本法律依據(jù)已經(jīng)具備說”和“電子廢物種類繁多不易立法說”。第一種假說認(rèn)為：我國有關(guān)規(guī)范電子廢物的基本法律依據(jù)已經(jīng)具備，不需要制定相關(guān)法律。其具體的支撐依據(jù)是：第一，“清潔生產(chǎn)促進法、固體廢物污染環(huán)境防治法對電子廢物的回收、處置已作了規(guī)范”；第二，“清潔生產(chǎn)促進法對產(chǎn)品提出了減少有毒有害物質(zhì)使用、采用便于回收利用的設(shè)計的要求，規(guī)定對部分廢棄產(chǎn)品實行強制回收制度，并要求國務(wù)院有關(guān)主管部門制定強制回收產(chǎn)品目錄和回收辦法”；第三，“2004年對固體廢物污染環(huán)境防治法進行修訂時，增加了政府制定規(guī)劃和政策鼓勵廢棄物回收利用的要求，并對電器回收處置企業(yè)設(shè)立了準(zhǔn)入條件；到目前為止，電子電器產(chǎn)品回收利用的基本法律依據(jù)已經(jīng)具備”。第四，“循環(huán)經(jīng)濟促進法對電子廢物的回收責(zé)任和循環(huán)利用作了進一步的規(guī)定”。第二種假說則認(rèn)為：電子廢物種類繁多不便于統(tǒng)一立法。其具體的理由是：“由于電子廢物種類繁多，回收、處置、利用的方式、方法、途徑差異較大，法律無法對電子廢物的回收、處置和利用問題做出統(tǒng)一而又具體的規(guī)定”。

2.對上述否定性主張的評價

首先就“基本法律依據(jù)已經(jīng)具備”的觀點來說，清潔生產(chǎn)促進法對產(chǎn)品提出了減少有毒有害物質(zhì)使用、采用便于回收利用的設(shè)計的要求，實際上這一規(guī)定沒有什么太多的實際意義，因為它并沒有對電子產(chǎn)品在生產(chǎn)、設(shè)計過程中所應(yīng)控制的具體元素和對控制這些元素的基本要求規(guī)范清楚；同樣，所謂的“清潔生產(chǎn)促進法已經(jīng)規(guī)定對部分廢棄產(chǎn)品實行強制回收制度”，事實上是這一規(guī)定十分原則，很不具體，沒有對電子廢物的回收問題做出有針對性的規(guī)范，屬于泛泛的政策聲明，不可實施、不可操作。再就“固廢法”來說，該法僅僅對電器回收處置企業(yè)設(shè)立了準(zhǔn)入條件，但整部法中人們甚至找不到“電子”兩個字，有關(guān)電子廢物的回收問題，也未能做出規(guī)范。最后，再來看看循環(huán)經(jīng)濟促進法，盡管這部法律確實對電子廢物回收問題做出了規(guī)定，但不系統(tǒng)，不完整，沒有合理關(guān)注電子產(chǎn)品及廢物生命周期循環(huán)的五大系統(tǒng)，僅僅是將電子產(chǎn)品及其廢物生命周期的五大系統(tǒng)管理問題，拆分、組合到人為設(shè)定的“3R”原則之中，而沒有尊重物質(zhì)循環(huán)的客觀規(guī)律做出切實有效的法律規(guī)范。

其次，再來看看“電子廢物種類繁多不便于統(tǒng)一立法”的觀點。事實上，世界上許多國家都對電子廢物的回收處理和循環(huán)再利用問題做出了法律規(guī)范。歐盟甚至有統(tǒng)一的有關(guān)規(guī)范電子廢物回收再利用法律WEEE和有關(guān)規(guī)范電子產(chǎn)品污染防治管理的法律ROHS；國務(wù)院七部門也聯(lián)合制定了中國的ROHS即《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》。真正的原因是這一假說沒有搞明白，電子廢物立法究竟要規(guī)范什么？電子產(chǎn)品及其廢物的共性告訴人們，可以對電子產(chǎn)品及其廢物統(tǒng)一立法，規(guī)范污染防治和資源回收利用問題，因為電子產(chǎn)品及其廢物的物質(zhì)組成是相同或者相近的；對其防治的方法也是相同或者相近的；對資源再利用的要求也是相同或者相通的。

（二）關(guān)于對電子廢物法律規(guī)制的不同主張

除了上述反對專門依法規(guī)制電子廢物的觀點外，對于如何規(guī)范電子廢物管理，也還有各種不同的主張。其爭論的焦點是將電子廢物作為危險廢物以處理處置管理為重點，還是將電子廢物作為資源以回收再利用管理為重點。一種觀點認(rèn)為，由于我國批準(zhǔn)了《巴塞爾公約》，而該《公約》把電子廢物作為危險廢物，禁止或者限制過境轉(zhuǎn)移，且我國已經(jīng)制定“固廢法”，履行了對《巴塞爾公約》的國內(nèi)法銜接。因此，對于電子廢物的法律規(guī)范，均應(yīng)當(dāng)與《巴塞爾公約》和“固廢法”相一致。按照這樣的立法理念，我國就難以從境外引入電子廢物進行拆解和再利用，這種理念對于我國從戰(zhàn)略上解決經(jīng)濟社會發(fā)展的資源供給問題是不利的。但這種觀點強調(diào)電子廢物對我國土壤、地下水、河流、大氣及人體健康污染破壞的嚴(yán)重性，也是不無道理的，也是一個重要的問題。另一種觀點則認(rèn)為，電子廢物可以發(fā)揮二次礦山的作用，既可以實現(xiàn)對資源的高效利用、循環(huán)利用，在一定程度上解決我國資源短缺問題，也可以減少礦山環(huán)境的破壞，減少資源枯竭型城市的壓力。

二、我國電子廢物法律規(guī)制的現(xiàn)狀

就迄今為止我國有關(guān)電子廢物管理的法律規(guī)制情況看，涉及的法律、法規(guī)不少，但均過于原則和抽象，沒有對核心問題做出具體規(guī)范；部門規(guī)章涉及核心規(guī)范問題，但法律效力較低，強制性缺乏；法律和法規(guī)之間存在著立法理念上的差異。

（一）相關(guān)法律的情況

涉及電子廢物管理的法律有三個：清潔生產(chǎn)促進法、固體廢物污染環(huán)境防治法、循環(huán)經(jīng)濟促進法。

1.關(guān)于清潔生產(chǎn)促進法。這部法律對有關(guān)清潔生產(chǎn)問題做出了要求，即要求在生產(chǎn)設(shè)計過程中①從設(shè)計上防污染和提高資源利用效率：“改進設(shè)計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率；減少或者避免生產(chǎn)過程中污染物的產(chǎn)生和排放；優(yōu)先采用資源利用率高以及污染物產(chǎn)生量少的清潔生產(chǎn)技術(shù)、工藝和設(shè)備；產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)考慮其在生命周期中對人類健康和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案”。②從原材料選擇上防污染和提高資源利用效率：“采用無毒、無害或者低毒、低害的原料，替代毒性大、危害嚴(yán)重的原料；采用資源利用率高、污染物產(chǎn)生量少的工藝和設(shè)備，替代資源利用率低、污染物產(chǎn)生量多的工藝和設(shè)備”。但這些規(guī)定僅僅是對生產(chǎn)的一般性要求，不是專門針對電子產(chǎn)品的綠色設(shè)計和綠色制造進行的規(guī)范，沒有反映出電子產(chǎn)品生產(chǎn)的特征，因此，對于規(guī)范電子產(chǎn)品生產(chǎn)只有原則性的要求，而不具體和明確。就是源頭要求不明確；物質(zhì)指向不具體，泛泛而談；沒有對電子產(chǎn)品生產(chǎn)元素具體控制要求的規(guī)定，特別是不能作為規(guī)范電子廢物管理各種行為活動的直接法律依據(jù)，也不能發(fā)揮法律規(guī)范的實際作用。

2.關(guān)于固體廢物污染環(huán)境防治法。這部法律對有關(guān)產(chǎn)品及包裝物的綠色設(shè)計和綠色制造做出了一些規(guī)定：“產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計、制造，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)清潔生產(chǎn)的規(guī)定。國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家經(jīng)濟和技術(shù)條件、固體廢物污染環(huán)境防治狀況以及產(chǎn)品的技術(shù)要求，組織制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，防止過度包裝造成環(huán)境污染。企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)合理選擇和利用原材料、能源和其他資源，采用先進的生產(chǎn)工藝和設(shè)備，減少工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量，降低工業(yè)固體廢物的危害性。”但這些規(guī)定實際上只是做了非實質(zhì)性的三件事：一是對清潔生產(chǎn)促進法做出了銜接，即規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)清潔生產(chǎn)的規(guī)定”，繼續(xù)了清潔生產(chǎn)促進法的原則性和抽象性規(guī)范；二是做出了一個授權(quán)規(guī)定，即規(guī)定由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；三是對企業(yè)事業(yè)單位提出了原則性要求，對電子產(chǎn)品設(shè)計和生產(chǎn)做出了抽象的規(guī)范，僅僅涉及對電器廢物處理處置的原則性規(guī)范，沒有對電子廢物做出任何規(guī)范，甚至整部法律找不到“電子”的字樣。

3.循環(huán)經(jīng)濟促進法的情況。這部法律對電子廢物做出了明確的法律規(guī)范，但明確的是電器電子產(chǎn)品，而不是廣泛的電子廢物，主要內(nèi)容包括：第一，“對在拆解和處置過程中可能造成環(huán)境污染的電器電子等產(chǎn)品，不得設(shè)計使用國家禁止使用的有毒有害物質(zhì)。禁止在電器電子等產(chǎn)品中使用的有毒有害物質(zhì)名錄，由國務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門會同國務(wù)院環(huán)境保護等有關(guān)主管部門制定（第19條第二款）。”這一條款涉及了如下內(nèi)容：一是對電器電子產(chǎn)品的拆解和處置的防污染問題做出規(guī)范，請注意，這里是規(guī)范對電器電子產(chǎn)品的拆解和處置，而不是對電子廢物的拆解和處置；二是對電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)設(shè)計及原料選擇上的規(guī)范。這一條款的規(guī)定未涉及電子廢物。第二，“對廢電器電子產(chǎn)品、……等特定產(chǎn)品進行拆解或者再利用，應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定（第38條）。”這一條僅僅做出了一個無目標(biāo)的法律銜接，而且僅僅規(guī)范的是廢氣電器電子產(chǎn)品，而不是廣泛的電子廢物。第三，“回收的電器電子產(chǎn)品，經(jīng)過修復(fù)后銷售的，必須符合再利用產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，并在顯著位置標(biāo)識為再利用產(chǎn)品?；厥盏碾娖麟娮赢a(chǎn)品，需要拆解和再生利用的，應(yīng)當(dāng)交售給具備條件的拆解企業(yè)（第39條）。”這一條涉及如下內(nèi)容：一是有關(guān)電器電子產(chǎn)品的回收問題，請注意，不是電子廢物回收，而是電器電子產(chǎn)品回收；二是有關(guān)電器電子產(chǎn)品的再利用問題，不是電子廢物再利用問題；三是有關(guān)電器電子產(chǎn)品拆解問題，而不是電子廢物拆解問題。第四，“法律責(zé)任”部分涉及的有關(guān)內(nèi)容（略）。第五，關(guān)于生產(chǎn)者責(zé)任問題，法律中規(guī)定了大量生產(chǎn)者責(zé)任，體現(xiàn)了以生產(chǎn)者為主的生產(chǎn)者責(zé)任，但泛泛的生產(chǎn)者責(zé)任也主要側(cè)重于在可行的范圍內(nèi)，對所有產(chǎn)品普遍實行責(zé)任延伸是不可能的，主要針對回收量大的，其他逐步進行延伸；主要是針對污染責(zé)任和高效利用的責(zé)任；是框架性、原則性規(guī)定，具體通過國務(wù)院的名錄確定，沒有具體明確對電子廢物回收的責(zé)任。

從循環(huán)經(jīng)濟促進法的上述規(guī)定看，有如下兩個特點：一是將物質(zhì)循環(huán)五大系統(tǒng)拆分組合在上述條款之中，沒有對五大系統(tǒng)做出清晰的規(guī)范；二是沒有對電子廢物進行規(guī)范，僅僅涉及對電器電子產(chǎn)品部分問題的規(guī)范。

（二）相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的情況

1.電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法的情況。這個管理辦法就法律的引導(dǎo)功能來看，是較為全面地對電子產(chǎn)品的綠色設(shè)計和綠色制造做出了具體、明確而又系統(tǒng)的規(guī)范，明確了對電子產(chǎn)品生產(chǎn)設(shè)計、原材料使用、工藝選擇的防污染要求，特別是對幾種特定原料的控制要求，同時明確了名錄管理制度、進出口管制制度等內(nèi)容。做出了各項義務(wù)性、禁止性和限制性規(guī)定，并設(shè)置了一些處罰手段，但主要限于法律、法規(guī)之間的銜接，而且局限在行政責(zé)任追究上，強制力缺乏，不涉及電子廢物回收再利用問題，法律規(guī)范位階也較低。

2.再生資源回收管理辦法的情況。這個管理辦法，明確了再生資源包括報廢電子產(chǎn)品；明確了對再生資源回收的合同方式，并明確了合同的主要內(nèi)容，是一個較為有效的措施。有關(guān)“再生資源的收集、儲存、運輸、處理等全過程應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)國家污染防治標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)政策和技術(shù)規(guī)范”的規(guī)定，明確了一個法律上的銜接，即這一規(guī)定的實際效力依賴于有關(guān)污染防治標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)政策和技術(shù)規(guī)范的規(guī)定，而不能直接體現(xiàn)其效力。

3.電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法的情況。這個管理辦法，對如下問題做出了具體要求：一是限制或者淘汰有毒有害物質(zhì)在產(chǎn)品或者設(shè)備中的使用；二是公開所含鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴聯(lián)苯（PBB）、多溴二苯醚（PBDE）等有毒有害物質(zhì)；三是要求對產(chǎn)品做出廢棄后以環(huán)境無害化方式利用或者處置方法的提示。鑒于這個辦法以電子廢物污染防治為規(guī)范的重點，關(guān)注生產(chǎn)、處理處置過程中的污染問題，因此未系統(tǒng)規(guī)范廢物回收中的污染防治問題，也未涉及電子廢物回收再利用問題。

4.廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例的情況。首先，這個條例明確了一個矛盾的立法目的，既規(guī)范廢棄電器電子產(chǎn)品的回收處理活動，又尋求促進資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。由于這個條例依據(jù)固廢法制定，因此偏重于對廢棄電器電子產(chǎn)品的回收處理，而不是回收再利用。盡管立法目的中提及促進資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，但由于按照固廢法走《巴塞爾公約》的路徑，難以實現(xiàn)對電子廢物的回收再利用。其適用范圍的規(guī)定，可以說明這一點。第二，有關(guān)適用范圍的規(guī)定，包括①將廢棄電器電子產(chǎn)品進行拆解的活動；②從中提取物質(zhì)作為原材料或者燃料的活動；③用改變廢棄電器電子產(chǎn)品物理、化學(xué)特性的方法減少已產(chǎn)生的廢棄電器電子產(chǎn)品數(shù)量，減少或者消除其危害成分的活動；④將其最終置于符合環(huán)境保護要求的填埋場的活動；⑤列入《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》的廢棄電器電子產(chǎn)品的回收處理及相關(guān)活動；⑥不包括產(chǎn)品維修、翻新以及經(jīng)維修、翻新后作為舊貨再使用的活動。第三，關(guān)于生產(chǎn)者責(zé)任的規(guī)定，明確了生產(chǎn)者對廢棄電器電子產(chǎn)品的回收責(zé)任，并進一步確認(rèn)生產(chǎn)者可以委托銷售者、維修機構(gòu)、售后服務(wù)機構(gòu)、廢棄電器電子產(chǎn)品回收經(jīng)營者回收廢棄電器電子產(chǎn)品，但主要強調(diào)生產(chǎn)者的責(zé)任，沒有明確行關(guān)方責(zé)任。第四，關(guān)于建立回收系統(tǒng)問題，“考慮到目前一些地方存在的群體化家庭手工作坊式的拆解處理活動，予以取締或者在短期內(nèi)轉(zhuǎn)化為完全符合處理企業(yè)資格的企業(yè)有一定困難，需要有一個從分散拆解處理向地域化集中、再向企業(yè)化集中處理的過程”，條例明確了實行多渠道回收和集中處理制度。但僅僅限于回收處理，而未涉及回收再利用問題，與立法宗旨不協(xié)調(diào)。

從以上對法律、法規(guī)和規(guī)章的梳理，可以得出這樣的結(jié)論：我國關(guān)于電子廢物回收再利用的法律規(guī)范極不完善，不利于實現(xiàn)國家發(fā)展是第一要義和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀這一戰(zhàn)略任務(wù)的要求。

三、對建立完善我國電子廢物管理法律制度的建議

我國有關(guān)電子廢物管理法律規(guī)制的上述狀況，不能滿足國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，為了實現(xiàn)國家核心戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)完善我國電子廢物管理的法律規(guī)范，為此提出如下建議：

（一）從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識電子廢物回收再利用的重要作用

如前所述，應(yīng)充分重視發(fā)揮廢物對支撐我國經(jīng)濟社會發(fā)展的作用，這是保證國家在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。應(yīng)當(dāng)對循環(huán)經(jīng)濟促進法有關(guān)資源綜合利用的內(nèi)容通過行政法規(guī)和部門規(guī)章具體化，進一步明確資源綜合利用的規(guī)劃、名錄和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）應(yīng)當(dāng)盡快建立電子廢物回收、處理處置和再利用系統(tǒng)

電子廢物回收系統(tǒng)的建立，是保證廢物再利用、循環(huán)利用的基礎(chǔ)和前提，沒有回收系統(tǒng)就難以實現(xiàn)對廢物的再利用和循環(huán)利用，就難以發(fā)揮廢物在支撐國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用。同時，應(yīng)當(dāng)在建立回收系統(tǒng)的同時，加強對回收再利用系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管。

（三）完善相關(guān)立法工作

迄今為止，我國尚無專門規(guī)范電子廢物回收再利用的法律，已有的法律沒有明確對電子廢物做出法律規(guī)范，已有的相關(guān)規(guī)范也過于原則；法律與行政法規(guī)在立法理念尚存在分歧；部門規(guī)章規(guī)范的不夠具體；整體上法律規(guī)范的效力欠缺、可操作性不強等。應(yīng)當(dāng)盡快建立完善我國電子廢物回收再利用的法律規(guī)范系統(tǒng)，以便為保證國家經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，提供重要的資源供給。為此，希望此次論壇能夠為我國電子廢物管理的法律制度建設(shè)做出應(yīng)有貢獻。

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