啟示與借鑒可持續(xù)的水資源管理是方向
由于各國的歷史文化傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟制度以及流域具體情況不同，各國的流域管理體制也呈現(xiàn)出不同的特色――既有對流域進行統(tǒng)一立法的，如日本，也有以單條流域為對象立法的，如美國；在流域管理機構(gòu)設(shè)置上，既有集中統(tǒng)一的模式，如美國的田納西河流域管理局，也有合作性質(zhì)的流域管理委員會？偟膩碚f，盡管各國流域管理體制不存在最佳的標(biāo)準(zhǔn)模式，但是，各國的流域管理在某些方面也正逐步趨同，這對我國建立新型的流域水污染防治體制機制具有較強的借鑒意義。
從單一的污染控制轉(zhuǎn)向綜合治理
國外的流域開發(fā)管理基本上走的是一條先污染后治理的路，即經(jīng)歷了大規(guī)模水資源開發(fā)導(dǎo)致流域水質(zhì)惡化，然后加強工業(yè)污染控制和水資源的保護這一歷程。目前，國外流域管理基本由以水污染綜合防治，水生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)為目的的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)性的流域水資源―環(huán)境―生態(tài)的綜合管理；從單純重視河流自身轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ麄流域區(qū)域的管理；從專門規(guī)范流域水資源逐步演變?yōu)榻y(tǒng)籌考慮流域內(nèi)所有環(huán)境資源要素，從流域生態(tài)系統(tǒng)整體功能進行流域管理，強調(diào)流域生態(tài)保護與流域社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，從經(jīng)濟、環(huán)境、社會問題的角度進行流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理。
以美國為例，美國對密西西比河流域的管理就分為3個階段：第一階段以資源的可持續(xù)利用為目標(biāo)，系統(tǒng)地開發(fā)流域的水資源以及其他資源；第二階段以流域的生態(tài)環(huán)境保護為目標(biāo)，恢復(fù)流域生態(tài)，控制和減輕流域的環(huán)境污染；第三階段強調(diào)在實現(xiàn)前兩個目標(biāo)的同時，還確立了流域可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，以此實現(xiàn)流域的綜合管理。例如，田納西河流域采取把防洪、航運、灌溉、發(fā)電、造林、旅游、工業(yè)和農(nóng)業(yè)綜合在一起統(tǒng)籌安排的做法，圍繞治理河流的水污染和保護水資源而采取措施，綜合利用以提高水資源的利用效率；在開發(fā)利用的過程中協(xié)調(diào)好工業(yè)、農(nóng)業(yè)和交通運輸業(yè)的發(fā)展，協(xié)調(diào)好整體與局部，干支流、上下游、左右岸的利益關(guān)系。
法國的流域委員會和流域水資源管理局也實行包括從水資源的水量、水質(zhì)、水工程、水處理等方面對地表水和地下水的綜合治理，既包括對污染進行防治，也包括對流域水資源進行開發(fā)利用，從經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益上強化流域的綜合管理。
注重流域管理的依法治水
國外流域管理的一個鮮明特點是注重流域立法，各國都把流域的法制建設(shè)作為流域管理的基礎(chǔ)和前提。流域管理的法律體系包括流域管理的專門法規(guī)和在各種水法規(guī)中有關(guān)流域管理的條款。流域管理的專門法規(guī)，如美國的《田納西河流域管理法》、日本的《河川法》和英國的《流域管理條例》等。其他大量流域管理的規(guī)定分散在各個有關(guān)的水法規(guī)中，如英國的《水法》和法國的《水法》，均明確規(guī)定水資源管理應(yīng)以自然流域為基礎(chǔ)，按流域建立恰當(dāng)?shù)乃Y源管理體制，賦予流域機構(gòu)廣泛的權(quán)力，對整個流域事務(wù)進行全面規(guī)劃管理，并明確流域機構(gòu)的地位、職責(zé)，與地方的關(guān)系、組織機構(gòu)和財務(wù)管理，使流域管理的各個方面都有法可依。南非《水法》依據(jù)可持續(xù)性、公平與信任的原則，通過水所有權(quán)國有化與重新分配水使用權(quán)，公平利用水資源，確保水態(tài)系統(tǒng)的需水量，將決策權(quán)分散到盡可能低的層次，并建立新的行政管理機構(gòu)。《歐盟水框架指令》的主要目標(biāo)是在2015年以前實現(xiàn)歐洲的“良好水狀態(tài)”。整個歐洲將采統(tǒng)一的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，地下水資源超采現(xiàn)象將被遏制。
建立集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的管理體制
國外的流域管理體制包括的機構(gòu)有三種：
第一種是負責(zé)流域水資源統(tǒng)一開發(fā)、管理及多種經(jīng)營的流域管理局，如美國的田納西河流域管理局、印度的達莫達爾管理局。流域管理局的特點是：屬于政府部門，對中央政府負責(zé)，有專門的經(jīng)費，立法賦予高度的自治權(quán)，在經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域具有廣泛的權(quán)力。
第二種是綜合流域機構(gòu)，即按照自然水系設(shè)置流域管理機構(gòu)，實行以自然流域管理為基礎(chǔ)的管理體制，這是目前在世界上較為流行的一種模式，其職責(zé)主要體現(xiàn)在調(diào)配水資源和控制水污染上，以歐洲的一些國家為代表，如法國。
第三種是按照水的不同功能對水資源進行分部門管理，以此為基礎(chǔ)設(shè)立流域管理機構(gòu)，以日本為代表。
國外許多國家的水資源流域管理體制基本上都經(jīng)歷了由分散型到集中型的轉(zhuǎn)變。從歷史上看，在相當(dāng)長時期內(nèi)各國實行分散管理，典型的情況是水資源管理部門為農(nóng)業(yè)部，地表水開發(fā)與洪水防治歸公共工程和市政部門管理，地下水開采由地質(zhì)采礦部門管理，污染控制則由衛(wèi)生或環(huán)保部門管理。這種水資源管理體制的主要弊端是人為地將水生態(tài)系統(tǒng)條塊分割，增加了水污染治理的難度。因此，各國都逐漸開始實行流域的集中管理。
但是，在強調(diào)流域管理機構(gòu)統(tǒng)一管理的同時，考慮到具體流域治理事務(wù)的激勵和信息等因素，也需要妥善處理流域管理機構(gòu)與地方各部門、各利益主體的關(guān)系，并對支流與地方進行適當(dāng)分權(quán)，注重流域管理機構(gòu)與國家職能部門和地方政府的監(jiān)督、協(xié)調(diào)相結(jié)合，注重部門間及區(qū)域間的合作與協(xié)調(diào)，集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合，以切實落實流域治理的相關(guān)職責(zé)。例如，萊茵河流域管理機構(gòu)建立了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和強化機制，但責(zé)任分?jǐn)。澳大利亞墨累――達令河流域有18個屬于非營利機構(gòu)的支流委員會，負責(zé)所在流域生態(tài)恢復(fù)計劃的制定與項目設(shè)計等。
充分發(fā)揮利益相關(guān)方對流域治理的參與
流域水污染防治涉及眾多利益主體，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為了提高流域治理決策的科學(xué)性和民主性，統(tǒng)籌兼顧各方利益，各國在流域管理機構(gòu)的設(shè)置以及治理工作機制等方面都十分注重發(fā)揮利益相關(guān)方的作用，以減少因流域管理機構(gòu)集權(quán)管理導(dǎo)致的地方和公眾參與積極性下降，難以有效響應(yīng)利益相關(guān)方的需求。
很多國家的流域管理機構(gòu)中一般都有許多相關(guān)專業(yè)的專家，一些流域管理機構(gòu)的成員還包括了許多居民、用水者、社會組織代表。同時，在做出流域內(nèi)重大決策時，建立科學(xué)論證制度和聽證制度，廣泛聽取各方的意見，實現(xiàn)信息互通、規(guī)劃和決策過程透明，提高決策的科學(xué)性和民主性。澳大利亞的“土地關(guān)愛計劃”就是倡導(dǎo)公眾參與的典型代表，按照澳大利亞昆士蘭省《水法案》，在制定流域規(guī)劃時需要進行兩次對公眾的咨詢過程，并要有書面咨詢報告。法國的流域管理還在國家、流域及地方3個層次建立了“協(xié)商對話”機制，根據(jù)這一機制，流域水管局成員、用水戶和國家行政代表可就流域水管理事務(wù)進行協(xié)商對話，使各項具體決策反映公眾的呼聲。
另外，各國都普遍設(shè)立了協(xié)調(diào)及咨詢機構(gòu)，以提高民主決策和公共參與的可能性。如法國的流域委員會，采取“三三制”的組織形式，由100多人組成，其中1/3是用戶和專業(yè)協(xié)會代表，1/3是地方當(dāng)局代表(市長等選舉產(chǎn)生)，其余1/3是政府有關(guān)部門的代表(指派)，被稱為“水務(wù)議會”。
利用市場機制實施流域水污染防治
各國流域管理在強調(diào)政府統(tǒng)一規(guī)劃、宏觀管理的同時，也十分注重利用市場手段實施流域資源開發(fā)和水污染防治，提高流域管理效率。例如，澳大利亞、新西蘭等國確立的水交易政策、水權(quán)市場等。另外，用基金會的組織方式對流域進行管理，這是20世紀(jì)80年代后期，國外流域管理機制出現(xiàn)的新方式。如美國在科羅拉多河流域的管理機制中引入了信托基金方式；鸬亩聲(yīng)包括用水各方的代表，基金成立的指導(dǎo)思想主要基于公益性用途，不完全依靠聯(lián)邦政府和私有企業(yè)的投入，還依靠社會的支持以保護流域地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。再如法國的流域水務(wù)局除負責(zé)流域水規(guī)劃的審批和上報外，同時又作為一個金融機構(gòu)，它代表國家接收地方省、區(qū)上繳的部分稅款，然后根據(jù)需要，再把這些資金投資到新建水工程上去，通過更好地開發(fā)利用流域水資源為社會提供服務(wù)。同時，流域內(nèi)的水利基礎(chǔ)設(shè)施可向政府貸款或向社會籌資，靠水費或收電費來支付利息和償還政府貸款。
另外，還值得一提的是，由于流域內(nèi)的各個要素總處于不斷變化之中，通過建立的完備監(jiān)測體系進行長期的觀察監(jiān)測，加強分析研究，以此為基礎(chǔ)，逐步建立適應(yīng)流域系統(tǒng)管理的動態(tài)模型，把基于現(xiàn)狀的被動式管理轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒆惝?dāng)前，并著眼于預(yù)測未來動態(tài)的主動管理新模式。這已經(jīng)成為國際大流域管理新的發(fā)展方向，同時也是我國未來進行流域深化管理必須學(xué)習(xí)和借鑒的。
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