流域治理試水：誰為中國水污染負(fù)責(zé)？
從數(shù)千米高空俯瞰，大大小小的河流在神州大地奔騰流馳，一路蜿蜒而去。
伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這些河流遭受污染的程度卻越來越深。近年來，松花江污染、太湖藍(lán)藻等大規(guī)模的流域環(huán)境沖突不斷出現(xiàn)。
這些問題的爆發(fā)不僅在當(dāng)時(shí)引發(fā)了當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)飲水安全的恐慌，同時(shí)也導(dǎo)致環(huán)保界對(duì)水務(wù)管理模式的重新思考——是沿襲過去的行政區(qū)域治理模式，還是采用流域整體綜合治理的辦法更有效？
在湖南等地，流域整體綜合治理的嘗試已經(jīng)開始。
而在首創(chuàng)股份等環(huán)保企業(yè)眼中，逐漸啟動(dòng)的流域整體綜合治理這塊“大蛋糕”，顯然要比單個(gè)城市污水處理項(xiàng)目這樣的“小點(diǎn)心”更可口。
流域治理
2008年4月，國家環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長楊朝迎指出，“全國地表水屬中度污染，在國家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)監(jiān)測(cè)的744個(gè)地表水監(jiān)測(cè)斷面中，I-III類、IV類與V類、劣V類水質(zhì)的斷面比例分別為40%、32%、28%。”
嚴(yán)峻的數(shù)字提醒民眾，水污染已經(jīng)到了頗為嚴(yán)重的程度。
同時(shí)，水污染已呈現(xiàn)出區(qū)域化擴(kuò)散的特性。對(duì)于某一城市而言，流域內(nèi)其他城市的污水排放已和其息息相關(guān)。
但我國現(xiàn)行的流域管理體制是以水利防洪為核心，主要職能是水量調(diào)控，而水質(zhì)控制、水資源供需調(diào)配則是以行政區(qū)域?yàn)橹鲗?dǎo)。一旦遇到流域性大面積水污染的事件發(fā)生，現(xiàn)行的流域管理體制卻無法在第一時(shí)間迅速地作出反應(yīng)，并采取相應(yīng)措施，從而影響到其他城市。
一個(gè)典型的例子，2005年11月吉林松花江發(fā)生的流域性水污染，最終的受害城市名單里也包括了黑龍江省哈爾濱等城市。
清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤認(rèn)為，水環(huán)境污染事件通常以區(qū)域?yàn)榉秶l(fā)，也就需要以區(qū)域而不是以城市為單元來系統(tǒng)解決。因此，以一定區(qū)域?yàn)閷?duì)象的，跨出單一城市行政的規(guī)劃、工程和治理模式，已經(jīng)應(yīng)運(yùn)而生。而下一步，同樣以區(qū)域?yàn)閱挝坏沫h(huán)境投融資、跨區(qū)域運(yùn)營服務(wù)、監(jiān)管體系也必然成為主流。
而隨著流域整體綜合治理逐漸成為水務(wù)產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展方向，國家也即將針對(duì)流域立法。
在今年11月召開的第三屆中國水務(wù)高峰論壇上，水利部水資源司司長高而坤透露，“流域法正處于探索階段，近期將準(zhǔn)備出臺(tái)以太湖為主的流域立法。”
但在另一方面，流域污染的現(xiàn)實(shí)也催生了一個(gè)龐大的污水處理市場(chǎng)。
根據(jù)國家“十一五”重點(diǎn)流域水污染防治戰(zhàn)略規(guī)劃，到2010年，“十一五”重點(diǎn)流域中南水北調(diào)東線、三峽庫區(qū)及上游影響區(qū)、太湖流域、滇池流域城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)到80%；淮河流域、巢湖流域達(dá)到75%；海河流域、遼河流域、松花江流域達(dá)到70%；黃河流域、珠江流域、長江中游達(dá)到60%以上。
而2006年我國城市平均污水處理率不過56%，這意味著污水處理率依然存在著巨大的的提升空間，同時(shí)也意味著龐大的污水處理量——僅以上重點(diǎn)流域新增城鎮(zhèn)污水處理規(guī)模接近3000萬噸/日。
試水
單座污水處理廠和一個(gè)重點(diǎn)流域綜合治理項(xiàng)目的差距有多大？這筆賬并不難算。
單座污水處理廠的日污水處理能力一般在10萬噸左右，而一個(gè)重點(diǎn)流域治理項(xiàng)目的日污水處理量則在數(shù)百萬噸上下。
對(duì)于習(xí)慣以城市、城區(qū)來劃分業(yè)務(wù)范圍的中國水務(wù)企業(yè)而言，這個(gè)誘惑不可謂不大。一旦與流域所在的地方政府達(dá)成合作協(xié)議，整個(gè)流域的污水處理業(yè)務(wù)也就能攬入懷中。
在進(jìn)行流域治理嘗試的企業(yè)中，首創(chuàng)股份不是最早的一家，但確實(shí)迄今為止手筆最大的一家。
就在上個(gè)月，北京首創(chuàng)股份公司總經(jīng)理潘文堂介紹了湖南省區(qū)域污水處理項(xiàng)目的新進(jìn)展。“目前已經(jīng)簽訂4個(gè)地級(jí)市和9個(gè)縣級(jí)市，未來2年內(nèi)首創(chuàng)將完成全部的投資及運(yùn)營工作。”
這個(gè)龐大的綜合項(xiàng)目起始于一年前。
2007年12月，首創(chuàng)股份與湖南省簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，將以BOT、TOT方式，在2010年前建成湖南省“三年覆蓋計(jì)劃”的城市污水處理廠，并按照國家有關(guān)規(guī)定，達(dá)標(biāo)排放。
根據(jù)協(xié)議，首創(chuàng)將投資50億元，湖南省政府則負(fù)責(zé)100億的管網(wǎng)投資。據(jù)初步估計(jì)，這一流域整體綜合治理項(xiàng)目涉及污水總處理規(guī)模約300萬噸/日，104座待建污水處理項(xiàng)目。
在此次合作中，首創(chuàng)首次嘗試“統(tǒng)一規(guī)劃、整體投資、分步建設(shè)、流域管理”的運(yùn)作模式。
按照計(jì)劃，首創(chuàng)將首先啟動(dòng)湘江流域的污水處理設(shè)施建設(shè)，并建立湘江流域上下游水環(huán)境管理機(jī)制，包括建立跨行政區(qū)交界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理、水環(huán)境安全保障和預(yù)警機(jī)制以及跨行政區(qū)污染事故應(yīng)急協(xié)調(diào)處理機(jī)制等。
事實(shí)上，在首創(chuàng)之前，桑德集團(tuán)也已經(jīng)做出了嘗試。
2007年7月，桑德集團(tuán)以BOT模式投資了長安區(qū)污水處理廠及戶縣污水處理廠兩個(gè)項(xiàng)目。這兩個(gè)項(xiàng)目的開工奠基亦是渭河流域水污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組擴(kuò)大會(huì)議的重要議題之一。
做出嘗試的還有清華同方和北美環(huán)境有限公司聯(lián)合體。
在松花江水污染發(fā)生后，該聯(lián)合體通過與黑龍江省政府簽訂的協(xié)議，獲得了參與松花江流域治理的資格，并先后投資7億元建設(shè)運(yùn)營了哈爾濱市太平污水處理廠、佳木斯東區(qū)污水處理廠等單位。
另一方面，中國水務(wù)投資公司的總經(jīng)理劉正洪認(rèn)為，目前應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域水務(wù)管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水務(wù)發(fā)展。建立區(qū)域水務(wù)管理必須培育出區(qū)域性水務(wù)集團(tuán)公司，而且區(qū)域水務(wù)管理并不僅僅是污水治理，應(yīng)該包括水源到供水的一系列。
“中國水務(wù)正在探索從水源-配水-治水-供水一線的水務(wù)管理模式，并在江蘇宜興、山東榮城等已開始實(shí)際工作。”劉正洪說。
協(xié)調(diào)機(jī)制
傅濤認(rèn)為，在建立水的流域綜合管理的過程中，建立流域間協(xié)調(diào)機(jī)制是至關(guān)重要的核心環(huán)節(jié)。
流域管理是一項(xiàng)涉及多部門、多省市、多利益主體的復(fù)雜系統(tǒng)。而國際上成功的流域管理經(jīng)驗(yàn)顯示，無論其機(jī)構(gòu)設(shè)置方式有何不同，城市之間以及不同利益主體之間都需要一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于水資源緊張、生存壓力大的流域尤其如此。
這種協(xié)調(diào)機(jī)制根據(jù)流域的不同，體現(xiàn)在國家之間、城市之間、不同行業(yè)之間。
“流域協(xié)調(diào)機(jī)制是集約化利用水資源，共同維護(hù)生存環(huán)境的手段。協(xié)調(diào)機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)地方和不同利益的民主參與協(xié)商的機(jī)制，是其成功的關(guān)鍵。同時(shí)，流域協(xié)調(diào)機(jī)制必須明確國家、流域和地方的責(zé)任，并合理分工。”傅濤表示。
但地方責(zé)任的不明確，已經(jīng)成為了當(dāng)前流域整體綜合治理中的風(fēng)險(xiǎn)所在。
城市水業(yè)在市政體系之下，以單個(gè)污水處理廠和自來水公司為主流市場(chǎng)項(xiàng)目單元，市場(chǎng)主體通過單個(gè)項(xiàng)目的市場(chǎng)競爭獲得發(fā)展，以特許經(jīng)營協(xié)議約定企業(yè)和政府的關(guān)系。而城市水業(yè)在以水資源為主導(dǎo)的流域化體系之下，則以流域?yàn)閱卧w獲得服務(wù)市場(chǎng)，經(jīng)營機(jī)構(gòu)或企業(yè)都需要通過中央、省或者流域機(jī)構(gòu)通過法規(guī)形式授予其合法經(jīng)營的權(quán)利。
究竟是誰來負(fù)責(zé)市場(chǎng)主體的選擇？法律上的表述目前尚不清晰。
傅濤則認(rèn)為，“2月28日通過新修訂的《水污染防治法》，把水污染的責(zé)任都推到了縣以上政府？h以上政府是責(zé)任主體，但是這個(gè)責(zé)任主體在省級(jí)部門、市級(jí)、縣級(jí)部門如何劃分責(zé)任，并沒有被清晰的表現(xiàn)出來，造成了三個(gè)層次的政府之間存在一些責(zé)任的推諉。”
已經(jīng)在流域治理方面嘗試了一年的首創(chuàng)股份對(duì)于這點(diǎn)的體會(huì)最為深刻。
首創(chuàng)股份副總經(jīng)理郭鵬表示，“在全國、流域和行政區(qū)域三個(gè)水資源管理層次中，流域管理這一十分重要的管理層次，尚未能充分發(fā)揮作用，F(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)在流域水資源管理中支撐能力薄弱，缺乏有效的行政、法律、經(jīng)濟(jì)和科技的手段實(shí)施有效的協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督和管理。”為此，傅濤建議，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院直接對(duì)重點(diǎn)流域設(shè)置流域管理機(jī)構(gòu)或臨時(shí)流域管理機(jī)構(gòu)，逐步建立和完善流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制。該流域機(jī)構(gòu)將成為流域水資源管理和污染控制的第一責(zé)任主體，具有在水資源和水環(huán)境領(lǐng)域監(jiān)督、協(xié)調(diào)和檢查各級(jí)地方政府的權(quán)力。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
