30省區(qū)市節(jié)能壓力排名 新疆青海節(jié)能進(jìn)度未過(guò)半
距“十一五”規(guī)劃收官之日只余兩月。
一切都在倒計(jì)時(shí)，節(jié)能減排的大考也不例外。相比之下，減排的形勢(shì)更為樂(lè)觀，全國(guó)減排工作的具體主管部門——環(huán)保部污染物排放總量控制司司長(zhǎng)趙華林對(duì)本刊表示：“中國(guó)的‘十一五’減排目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)”。
而節(jié)能目標(biāo)能否準(zhǔn)時(shí)完成，依然存有懸念。在這場(chǎng)與時(shí)間賽跑的競(jìng)爭(zhēng)中，各個(gè)省區(qū)市能否完成自己的任務(wù)，關(guān)系到整個(gè)中國(guó)的節(jié)能承諾能否實(shí)現(xiàn)。茲事體大，“鐵腕節(jié)能”已成為舉國(guó)共識(shí)，誰(shuí)的達(dá)標(biāo)壓力最大？
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》深入調(diào)查多省節(jié)能工作現(xiàn)狀，并結(jié)合各方的數(shù)據(jù)信息，排出了30省區(qū)市的節(jié)能壓力排行榜。
10月9日，歷時(shí)6天的“2010年聯(lián)合國(guó)第四次氣候變化談判”在天津落下帷幕。這是今年年底墨西哥坎昆會(huì)議之前最后一次國(guó)際談判。
在這場(chǎng)談判中，中國(guó)國(guó)家發(fā)改委副主任解振華表示，中國(guó)有信心在今年底完成萬(wàn)元GDP能耗下降20％的目標(biāo)。
這個(gè)目標(biāo)倘若被實(shí)現(xiàn)，相當(dāng)于過(guò)去5年間，全國(guó)節(jié)約了6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減排15億噸二氧化碳——這是一組足以表現(xiàn)中國(guó)政府在應(yīng)對(duì)氣候變化方面誠(chéng)意、決心和努力的數(shù)據(jù)。
四年之前，在“十一五”規(guī)劃綱要中，中國(guó)向世界承諾，2010年末要實(shí)現(xiàn)單位GDP能耗降低20％。這個(gè)目標(biāo)被以具有法律效力的約束性指標(biāo)形式層層分解到各省、區(qū)、市、縣及中央大企業(yè)。
但前4年全國(guó)單位GDP能耗累計(jì)只降低了15.61%，今年上半年全國(guó)單位GDP能耗同比不降反升0.09%。這意味著，要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，下半年必須完成降耗4.48%的目標(biāo)。
任務(wù)相當(dāng)艱巨。
解振華曾公開表示，今年年底如果不能完成“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)，就會(huì)失信于國(guó)際社會(huì)，給坎昆會(huì)議談判工作帶來(lái)巨大壓力。
按照聯(lián)合國(guó)能源署的數(shù)據(jù)，2009年中國(guó)能源總消耗已超過(guò)美國(guó)，成為世界第一大能源消耗國(guó)——當(dāng)然，這一數(shù)據(jù)不太可信。但根據(jù)國(guó)家工信部公布的數(shù)據(jù)，2009年，中國(guó)單位GDP能耗是世界平均水平的3倍～4倍，日本的6倍。
壓力不言而喻。國(guó)務(wù)院總理溫家寶出席第四屆夏季達(dá)沃斯年會(huì)時(shí)表示，將不惜以降低GDP增速為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)。
中央決策層的表態(tài)足見中央踐行承諾的態(tài)度已是相當(dāng)堅(jiān)決。見諸于行動(dòng)的結(jié)果是：中國(guó)節(jié)能力度之大世界罕見。
最嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)令
對(duì)于那些遠(yuǎn)在基層的官員而言，國(guó)際社會(huì)政經(jīng)博弈或是國(guó)際氣候談判仍顯遙遠(yuǎn)。但在2010年的最后一個(gè)季度，他們已經(jīng)明顯地感受到了自上而下的壓力。
5月5日，國(guó)務(wù)院召開電視電話會(huì)議，動(dòng)員和部署加強(qiáng)節(jié)能減排工作。各個(gè)省的省長(zhǎng)及大央企的一把手被要求必須出席，國(guó)務(wù)院的主要領(lǐng)導(dǎo)都出席了這個(gè)會(huì)議——足見國(guó)務(wù)院對(duì)該項(xiàng)工作的重視和抓這項(xiàng)工作的力度。
正是在這個(gè)會(huì)議上，溫家寶的強(qiáng)硬表態(tài)讓與會(huì)者印象深刻：“現(xiàn)在距‘十一五’末只有8個(gè)月時(shí)間，已經(jīng)沒(méi)有回旋余地了。在這種情況下，我們能不能退縮？能不能降低目標(biāo)？在這里我要向大家大喊一聲：不——行！”
按照中央規(guī)定，到“十一五”末，要對(duì)節(jié)能減排目標(biāo)完成情況算總賬，實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制，對(duì)未完成任務(wù)的地區(qū)、企業(yè)集團(tuán)和行政不作為的部門，都要追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，根據(jù)情節(jié)給予相應(yīng)處分。
真正令地方官員緊張起來(lái)的正是這一問(wèn)責(zé)制。
“十一五”國(guó)家節(jié)能目標(biāo)確定之后，被分解到各個(gè)省份的同時(shí)也分解到了各大央企，根據(jù)目標(biāo)分解的情況，每年對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行節(jié)能目標(biāo)的考核，并將考核結(jié)果，向社會(huì)公告，實(shí)行獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)制。
問(wèn)責(zé)令由中央一層層往下傳達(dá)，各省務(wù)必把用電量的增長(zhǎng)控制在承諾的范圍之內(nèi)。
指標(biāo)是經(jīng)過(guò)地方政府承諾，經(jīng)由中央和地方政府協(xié)商的結(jié)果。“中間有一個(gè)調(diào)整的過(guò)程。從下至上，再?gòu)纳现料，幾個(gè)回合，國(guó)家會(huì)考慮全國(guó)不同地區(qū)情況，有的省承諾20%，有的省承諾30%等等。各省的承諾必須要有根據(jù)，承諾得太高中央也不一定會(huì)同意，因?yàn)槿f(wàn)一你落空，全國(guó)就可能會(huì)落空。”一位主管節(jié)能環(huán)保的副省級(jí)高官向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹。
但這不排除一些省份對(duì)自己的評(píng)估并不準(zhǔn)確。
“目標(biāo)分解中，一些地方一開始是習(xí)慣性地多承諾，回去執(zhí)行后發(fā)現(xiàn)有難度，于是省長(zhǎng)主動(dòng)找發(fā)改委調(diào)整。”上述官員表示。
承諾和責(zé)任層層連鎖：省承諾中央，市承諾省，縣再承諾市；中央問(wèn)責(zé)省長(zhǎng)，省長(zhǎng)問(wèn)責(zé)市長(zhǎng)，市長(zhǎng)問(wèn)責(zé)縣長(zhǎng)。
到了縣一級(jí)，問(wèn)責(zé)令被簡(jiǎn)化成：停電或撤職。
那些尚未完成節(jié)能減排任務(wù)的地方官員心急如焚，簡(jiǎn)單甚至粗暴的強(qiáng)制性限電措施呈急速蔓延之勢(shì)。
最極端的案例是：河北省安平縣實(shí)施的無(wú)差別限電，不僅居民家停電停水，醫(yī)院和紅綠燈也遭停電。
“雖然中央一直在強(qiáng)調(diào)（節(jié)能達(dá)標(biāo)），但我們也以為可能只是說(shuō)說(shuō)而已的——你知道的。沒(méi)有想到這么堅(jiān)決。”9月底，蘇南地區(qū)的一位官員對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》坦言，他們以前的重視很不夠，“既然到了這個(gè)程度，中央要?jiǎng)诱娓窳，那么就只能硬著頭皮一定要這么干了。”他所主政的地區(qū)從9月開始也對(duì)企業(yè)進(jìn)行了強(qiáng)制性的拉閘限電。
地方政府實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)的方式為何如此急迫和極端？源于前四年各地推進(jìn)的力度未如理想。
2006年，作為“十一五”的開局之年，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗和污染減排的年度目標(biāo)，“十一五”的初期，節(jié)能率遠(yuǎn)低于計(jì)劃的4.3%年均水平，這讓中央政府政策出臺(tái)力度大大加強(qiáng)。
2007年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《節(jié)能減排綜合性工作方案》。在這個(gè)具有標(biāo)志性的指導(dǎo)性文件里，明確了國(guó)務(wù)院的各個(gè)部門，各個(gè)地方政府，在節(jié)能減排工作當(dāng)中的職責(zé)任務(wù)以及要采取的一些政策和措施。
同年6月，國(guó)務(wù)院成立了節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，溫家寶總理親任小組組長(zhǎng)——這個(gè)機(jī)構(gòu)的成立足見國(guó)務(wù)院抓節(jié)能減排工作的決心和力度。還是在這一年，11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、考核三個(gè)體系的實(shí)施方案和辦法。
中央復(fù)次重申，將把強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核排在第一位，各省目標(biāo)完成情況將接受評(píng)價(jià)和考核。被突出強(qiáng)調(diào)的嚴(yán)格的考核體系，讓地方官員不得不嚴(yán)陣以待。
在一個(gè)公開的場(chǎng)合，國(guó)家發(fā)改委環(huán)資司副司長(zhǎng)謝極曾這樣解釋對(duì)目標(biāo)考核體系的強(qiáng)調(diào)：這是中國(guó)政府體制的特點(diǎn)，很多任務(wù)，只要納入到政府的考核目標(biāo)體系，這項(xiàng)工作在地方推行起來(lái)就有力度。
每個(gè)省的領(lǐng)導(dǎo)都不希望自己的考核結(jié)果落在后邊或者被考核沒(méi)有完成等級(jí)。向社會(huì)公布結(jié)果，接受社會(huì)的監(jiān)督，政策的制定者認(rèn)為這是非常有效的辦法。
“毫無(wú)疑問(wèn)，節(jié)能將與各級(jí)地方官員的烏紗帽進(jìn)行‘硬掛鉤’，是用省級(jí)官員的‘烏紗帽’來(lái)堵住節(jié)能的口子！”曾有業(yè)內(nèi)人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》如是分析。
節(jié)能“拉鋸戰(zhàn)”
在“十一五”規(guī)劃綱要中，節(jié)能減排被描述為“進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的必要之路”。在中央的思路中，節(jié)能減排作為調(diào)整和優(yōu)化結(jié)構(gòu)的主要措施之一，背后是對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路線調(diào)整。
近年來(lái)，中央政策幾經(jīng)調(diào)整之后，長(zhǎng)期停留于口號(hào)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)被推到日程上來(lái)。
但很多時(shí)候，中央的要求與地方的需求不盡一致，甚至地方的需求與中央的要求相背離。這使中國(guó)的節(jié)能之路仍然充滿曲折。
一方面是地方政府要依賴高耗能高污染支柱產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面是中央節(jié)能減排約束性指標(biāo)的制約。
兩者之間，存在著微妙的博弈與較量。
最明顯的是，中央節(jié)能目標(biāo)分解之后，很少有地方政府設(shè)定出一個(gè)長(zhǎng)期的全局性的節(jié)能規(guī)劃，而是長(zhǎng)期地陷于拉動(dòng)增長(zhǎng)與節(jié)能減排的拉鋸戰(zhàn)中。
在金融危機(jī)以前，中央曾嚴(yán)格控制“兩高一資”（高污染、高能耗和資源性產(chǎn)業(yè)）行業(yè)的發(fā)展。因此采取的出口政策是：調(diào)整產(chǎn)品出口退稅、加征出口關(guān)稅、增補(bǔ)加工貿(mào)易禁止類商品目錄等。
2008年末的金融危機(jī)促使出口政策松動(dòng)：提高出口退稅的行業(yè)中，雖大多行業(yè)符合勞動(dòng)密集型、技術(shù)含量和附加值高之要求，卻不乏化工和有色金屬行業(yè)。與此同時(shí)，政府取消了部分鋼材出口關(guān)稅以及鋼材出口實(shí)行的許可證管理。
加之，“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激方案以及十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的出臺(tái)，讓鋼鐵、電解鋁、水泥等高耗能產(chǎn)業(yè)再次迎來(lái)春天。
“金融危機(jī)期間，出口受挫，很多企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，但沒(méi)有料想到經(jīng)濟(jì)這么快好轉(zhuǎn)，一些能量消耗大戶像鋼鐵、電解鋁、水泥等，今年都在滿負(fù)荷生產(chǎn)，用電量因此大幅增長(zhǎng)。”那位副省級(jí)高官坦言，危機(jī)期間“保增長(zhǎng)”的各項(xiàng)措施，肯定會(huì)有一些負(fù)面的影響需要時(shí)間去消化。
“當(dāng)然，作為主管節(jié)能環(huán)保的省級(jí)部門，我們的審批要求幾乎沒(méi)有松動(dòng)。不符合條件的，堅(jiān)決不批。但下面的地方政府有沒(méi)有不符合要求的項(xiàng)目？肯定有。地方領(lǐng)導(dǎo)人知道不知道？肯定是知道的。他們知道環(huán)保部門不會(huì)過(guò)關(guān)，所以干脆就不往上報(bào)，非法生產(chǎn)的情況比較普遍。”
“保增長(zhǎng)”的壓力之下，在地方，節(jié)能減排已然讓位于拉動(dòng)增長(zhǎng)。
達(dá)標(biāo)困難引發(fā)數(shù)字造假？
時(shí)間已經(jīng)進(jìn)入了倒計(jì)時(shí)，各級(jí)政府正在作出最后的努力。
從目前的情形看，接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪的官產(chǎn)學(xué)各方代表對(duì)完成指標(biāo)仍表樂(lè)觀。
“不用擔(dān)心，大多數(shù)省份都能完成，全國(guó)總體上預(yù)計(jì)也可以完成。”來(lái)自地方發(fā)改委的一名官員向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》分析了這樣一種可能，“20%是個(gè)相對(duì)數(shù)，指的是萬(wàn)元GDP能耗降20%，從這個(gè)意義上講，GDP越多，能耗下降壓力相對(duì)就少，例如GDP上漲15%，能耗可能上升10%，但實(shí)際相對(duì)數(shù)還是節(jié)能了 5%。所以，不排除這樣一種可能，有些地方會(huì)把GDP做得很高，這樣，任務(wù)就可以完成了。”
這一定程度上印證了國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原副院長(zhǎng)劉福垣的擔(dān)心——他認(rèn)為，分指標(biāo)去干這個(gè)事情，費(fèi)力不討好，結(jié)果很可能會(huì)弄出一些假指標(biāo)來(lái)。
中科院數(shù)量經(jīng)濟(jì)所一位專家也曾在接受采訪時(shí)指出，“前三年單位GDP能耗下降加快，與經(jīng)濟(jì)普查后拉高GDP數(shù)字有關(guān)，有點(diǎn)數(shù)字游戲的感覺。”
在第二次經(jīng)濟(jì)普查之后，2006年—2008年單位GDP能耗降低率分別修訂為2.74％、5.04％、5.20％。以2006年為例，單位GDP能耗從初次公布下降1.33%修正為下降1.79%，二次修正為下降2.74%。
有人提出，在這個(gè)階段，嚴(yán)格約束20%的指標(biāo)是否科學(xué)？以這樣一種方式完成20%目標(biāo)是否有意義？
“20%的目標(biāo)當(dāng)然是有意義的，雖然我們壓力很大，但我們一直在強(qiáng)調(diào)節(jié)能降耗，20%經(jīng)過(guò)努力是可以完成的，而且少了也就意義不大了。”上述副省級(jí)官員說(shuō)。
但北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)盧鋒認(rèn)為，“指標(biāo)是一定要有的，可是怎么處理指標(biāo)的彈性問(wèn)題和有效性問(wèn)題，都值得進(jìn)一步進(jìn)行研究？赡艿搅艘欢ǖ陌l(fā)展階段，根本不用費(fèi)力，就達(dá)到了。”
“中國(guó)正面臨著一個(gè)加速工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，在這個(gè)過(guò)程中，能源需求剛性增長(zhǎng)是一個(gè)客觀規(guī)律。歐美日的第三產(chǎn)業(yè)和高附加值產(chǎn)業(yè)占很大比例，與他們不同，中國(guó)目前的發(fā)展階段仍然是制造業(yè)占大比例，能耗和污染物排放能輕易減下來(lái)嗎？”劉福垣認(rèn)為，與其花那么大力氣在制造業(yè)設(shè)備改造上，不如將制造業(yè)高度集中之后，發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，服務(wù)業(yè)的產(chǎn)值增大了，結(jié)構(gòu)調(diào)整了，能耗和污染物排放自然就下去了。
“這有一個(gè)前提是，但行好事，莫問(wèn)前程。然而，現(xiàn)有的分配體制、稅制和行政體制下，誰(shuí)要先走這一步（調(diào)結(jié)構(gòu)），誰(shuí)就吃虧。因此，最根本的仍然是要解決體制的問(wèn)題。”劉福垣說(shuō)。
眼下“十二五”規(guī)劃綱要正在制定中。官方釋放出來(lái)的信息是：節(jié)能減排仍然放在重要位置，并將繼續(xù)作為量化的約束性指標(biāo)，有些措施還要進(jìn)一步加大力度。
國(guó)家發(fā)改委能源環(huán)境與氣候變化中心徐華清主任在此次的天津談判會(huì)議上透露，“十二五”期間單位GDP能耗下降指標(biāo)可能會(huì)達(dá)到18%，但完成“十二五”目標(biāo)的空間在減小，難度將增大。
目標(biāo)最后究竟會(huì)定在多少，各方仍在艱難博弈中。“阻力非常大，但可以確定的是節(jié)能這個(gè)大趨勢(shì)不會(huì)改變，也不能改變。”一位官方智囊向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》透露。
轉(zhuǎn)換成解振華在天津談判會(huì)議上的表述是：不論國(guó)際談判的結(jié)果如何，中國(guó)的決心已定，都將走低碳發(fā)展之路。
而可以預(yù)見的是，“十二五”期間，結(jié)構(gòu)調(diào)整如果沒(méi)有大的突破，未來(lái)的節(jié)能減排將會(huì)越來(lái)越難。
哪些省份節(jié)能壓力大？
北京節(jié)能目標(biāo)完成最好，新疆、青海完成壓力最大
目前的形勢(shì)頗有點(diǎn)冰火兩重天的感覺。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委公布的這份全國(guó)節(jié)能預(yù)警形勢(shì)圖（見“全國(guó)節(jié)能預(yù)警形勢(shì)圖”），1-8月份，共13個(gè)省份被列為一級(jí)或二級(jí)節(jié)能預(yù)警地區(qū)，其中，江蘇、河南、廣西8省區(qū)被列為一級(jí)預(yù)警，意為節(jié)能形勢(shì)十分嚴(yán)峻；上海、海南、貴州等5省市被亮黃燈，為二級(jí)預(yù)警，意為節(jié)能形勢(shì)比較嚴(yán)峻。北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、吉林等17個(gè)地區(qū)為三級(jí)預(yù)警。
在此之前，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》研究部根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)，綜合各省區(qū)市“十一五”規(guī)劃制定的節(jié)能指標(biāo)、各省區(qū)市“十一五”前四年單位GDP能耗累計(jì)下降率以及2010年上半年各省區(qū)市能耗下降率，計(jì)算出了“各省區(qū)市完成‘十一五’ 節(jié)能目標(biāo)壓力排名表”，節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度數(shù)值越小壓力越大（截至2010年6月底，見“各省區(qū)市完成‘十一五’節(jié)能目標(biāo)壓力排名表”），按照由大到小的壓力順序依次為：新疆、青海、寧夏、廣西、貴州、遼寧、陜西、海南、江蘇、上海、河南、山東、江西、浙江、甘肅、河北、山西、內(nèi)蒙古、湖南、黑龍江、安徽、福建、云南、廣東、四川、湖北、重慶、吉林、天津、北京 。
其中， 超額完成節(jié)能目標(biāo)進(jìn)度的省份有：北京、天津、吉林，北京成最快完成節(jié)能指標(biāo)的省份；完成節(jié)能目標(biāo)進(jìn)度未過(guò)半的省份有：新疆、青海，新疆為最后一名；大部分省份仍在未完成中。
這個(gè)排名與全國(guó)節(jié)能預(yù)警形勢(shì)圖所反映的情況大體一致。
顯然，上半年的能耗降低率對(duì)各省下半年的節(jié)能形勢(shì)影響重大。各省每月的能耗降低率也直接影響著其在國(guó)家發(fā)改委編制的全國(guó)節(jié)能預(yù)警形勢(shì)圖中的排序。至8月，貴州由一級(jí)預(yù)警轉(zhuǎn)為二級(jí)預(yù)警，河北、浙江、江西、湖南由二級(jí)預(yù)警轉(zhuǎn)為了三級(jí)預(yù)警。
“從目前的情形看，據(jù)我所知，有一個(gè)省鐵定完不成任務(wù)。其他省區(qū)，咬咬牙應(yīng)該都能完成。”一位不愿透露姓名的學(xué)者向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》透露。
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