自由有度 裁量有據(jù) 各地開始細(xì)化環(huán)保自由裁量權(quán)
為了節(jié)省運(yùn)輸和處置費(fèi)用，江西省上饒市李某偷偷把工廠里的廢渣運(yùn)到一處偏僻的路段丟在路邊，卻恰巧被路過的環(huán)境執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)。按照《固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十八條的規(guī)定，在運(yùn)輸過程中沿途丟棄、遺撒工業(yè)固體廢物的，要處5000元以上5萬元以下的罰款。
5000元和5萬元之間有10倍的處罰空間，到底是罰5000元還是5萬元——
面對(duì)相差10倍的處罰空間，不光當(dāng)事人心里會(huì)犯嘀咕，這同時(shí)也是執(zhí)法人員面臨的難題。
但是如今，在江西省，環(huán)境執(zhí)法人員和當(dāng)事人遇到這種情況時(shí)則少了幾分困惑。針對(duì)環(huán)境法律、法規(guī)中自由裁量權(quán)寬泛的情況，江西省近日專門出臺(tái)了《江西省環(huán)境保護(hù)行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(以下簡稱“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”)。
《固體廢物污染環(huán)境防治法》中這條只有一句話的規(guī)定被細(xì)化成了3種情況:“丟棄、遺撒1噸以內(nèi)的，處以5000~1萬元罰款；丟棄、遺撒1萬~3噸的，處以1萬~3萬元罰款；丟棄、遺撒3噸以上的，處以3萬~5萬元罰款。”這樣一來，執(zhí)法人員很快就能夠根據(jù)李某丟棄固體廢物的數(shù)量做出處罰判斷，而對(duì)李老板來說，處罰結(jié)果也更加清楚明白。
江西省出臺(tái)處罰標(biāo)準(zhǔn)，22部國家和省級(jí)法律、法規(guī)和規(guī)章被細(xì)化
在江西省環(huán)保局局長辦公會(huì)審議通過后，“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”正式開始在江西省實(shí)施。
“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”共分為環(huán)境保護(hù)綜合管理、水環(huán)境污染防治、大氣污染防治、建設(shè)項(xiàng)目與環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理等9個(gè)部分，分別對(duì)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、規(guī)章中涉及經(jīng)濟(jì)處罰的條款進(jìn)行了細(xì)化，囊括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》、《秸稈焚燒和綜合利用管理辦法》以及《江西省生活飲用水水源污染防治辦法》等22部國家和省級(jí)環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章。
粗略一翻就可以發(fā)現(xiàn)，“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”從不同的裁量角度對(duì)法律法規(guī)的處罰條款逐條進(jìn)行了細(xì)化。
有的對(duì)法條沒有明確規(guī)定的罰款數(shù)額進(jìn)行了補(bǔ)充。例如，《環(huán)境噪聲污染防治法》第五十六條規(guī)定，建筑施工單位夜間進(jìn)行禁止進(jìn)行的產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的建筑施工作業(yè)的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令改正的同時(shí)，可以并處罰款。但是，法律并沒有規(guī)定罰款的具體額度。“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”則細(xì)化為，發(fā)生此種違法行為的，可處以 1萬元以下罰款。
有的根據(jù)污染對(duì)象不同進(jìn)行了細(xì)化。例如，《水污染防治法》第七十六條規(guī)定，向水體排放油類、酸液、堿液的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款。“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”就根據(jù)水體的不同，細(xì)化為“向江河排放油類、酸液、堿液的，處以2萬~5萬元罰款；向水庫、湖泊、地下水排放油類、酸液、堿液的，處以5萬~10萬元罰款；向風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體和其他具有特殊經(jīng)濟(jì)文化價(jià)值水體以及生活飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)水體排放油類、酸液、堿液的，處以10萬~15萬元罰款；向生活飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)水體排放油類、酸液、堿液的，處以15萬~20萬元罰款。”
有的根據(jù)污染物有害程度不同進(jìn)行了細(xì)化。例如，同樣是《水污染防治法》第七十六條規(guī)定，利用滲井、滲坑、裂隙或者溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的，要處以罰款。“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”細(xì)化為，排放、傾倒含有毒污染物的廢水的，處以30萬~50萬元罰款；排放、傾倒含病原體的污水的，處20萬~40萬元罰款；排放、傾倒其他廢棄物的，處10萬~20萬元罰款。
有的根據(jù)處罰對(duì)象的不同進(jìn)行了細(xì)化。例如《大氣污染防治法》第四十六條規(guī)定，未采取防燃、防塵措施，在人口集中地區(qū)存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的，可處以5萬元以下罰款。“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”細(xì)化為“對(duì)個(gè)人處以500~5000元罰款；對(duì)單位處以1萬~3萬元罰款。”
有的根據(jù)違法的次數(shù)進(jìn)行了細(xì)化。例如《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第二十一條規(guī)定，“排污者未按照規(guī)定繳納排污費(fèi)的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期繳納；逾期拒不繳納的，處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款。”細(xì)化為“逾期不繳納的，處以應(yīng)繳納數(shù)額1倍的罰款；對(duì)年度內(nèi)第二次逾期不繳納的，處以應(yīng)繳納數(shù)額2倍的罰款；對(duì)年度內(nèi)第三次及三次以上逾期不繳納的，處以應(yīng)繳納數(shù)額3倍的罰款。”
“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn) ”中還規(guī)定，對(duì)確實(shí)需要降低或者提高處罰標(biāo)準(zhǔn)超出“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定的罰款幅度的行政處罰，應(yīng)當(dāng)特別提請(qǐng)本級(jí)局領(lǐng)導(dǎo)集體審議決定。上級(jí)環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)環(huán)保部門行政處罰自由裁量權(quán)行使情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)自由裁量權(quán)行使不當(dāng)?shù)，有?quán)按照“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”責(zé)令糾正并予以通報(bào)。
規(guī)范自由裁量權(quán)成趨勢，各地紛紛試水分檔細(xì)化
福建省漳州市薌城區(qū)環(huán)保局的網(wǎng)站上只有兩項(xiàng)內(nèi)容，一項(xiàng)是政府信息公開，另一項(xiàng)就是規(guī)范行政自由裁量權(quán)。
由于環(huán)境違法行為涉及的內(nèi)容廣泛，法律法規(guī)不可能對(duì)所有情況下的行政處罰都規(guī)定得明確具體，因此，往往授予環(huán)保部門一定的自由裁量權(quán)，使之能夠根據(jù)污染輕重、影響大小、危害后果的主觀過失等因素，在法定范圍內(nèi)作出合法、合理的行政處罰。但是，由于自由裁量權(quán)過大，很多時(shí)候，對(duì)具體執(zhí)法人員而言，反而感覺執(zhí)法時(shí)無所適從，標(biāo)準(zhǔn)不好掌握，影響執(zhí)法效能。
而且，由于執(zhí)法人員的水平參差不齊，對(duì)同一違法行為，對(duì)不同的企業(yè)、在不同的時(shí)間和地區(qū)處罰大不相同，因此在一定程度上也存在著處罰不公現(xiàn)象。另外，執(zhí)法人員在行使處罰自由裁量權(quán)時(shí)容易受到行政干預(yù)、經(jīng)濟(jì)利益、情感情緒及能力素質(zhì)的影響，自由裁量權(quán)在實(shí)際操作中往往存在著人情化、利益化的傾向，有的甚至異化為培植個(gè)人感情、謀取個(gè)人利益的工具，反而助長了走后門、拉關(guān)系的歪風(fēng)。
有關(guān)專家指出，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，將行政處罰中的自由裁量空間細(xì)化、分檔，不僅使環(huán)保行政機(jī)關(guān)有了一個(gè)簡捷的普遍提高執(zhí)法水平的管理方法，也方便了社會(huì)公眾和上級(jí)部門展開有效的監(jiān)督。
不僅是江西省，全國各地都紛紛出招，試圖破解自由裁量權(quán)在具體執(zhí)法過程中帶來的一系列難題。
早在2006年，江蘇省南京市就出臺(tái)了《南京市環(huán)境保護(hù)行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)用原則暫行規(guī)定》，規(guī)定了對(duì)環(huán)境保護(hù)違法行為的一般認(rèn)定原則、實(shí)施處罰的一般原則等。但是，當(dāng)時(shí)出臺(tái)的這一規(guī)定依然是原則性的指導(dǎo)，并沒有明確、具體的細(xì)化。
2007年，江西省出臺(tái)了《江西省環(huán)保系統(tǒng)行使行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)則(試行)》，隨著“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)施，這項(xiàng)規(guī)則被同時(shí)廢止。
今年，規(guī)范、細(xì)化自由裁量權(quán)的各種指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)陸續(xù)粉墨登場。3月1日起，福建省泉州市環(huán)保局出臺(tái)的《泉州市環(huán)境保護(hù)行政處罰依據(jù)和自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn) (試行)》開始施行，接著，遼寧省阜新市、遼陽市、本溪市的環(huán)保局都分別出臺(tái)《行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，全都針對(duì)具體法條做出進(jìn)一步細(xì)化，使處罰變得具體、清晰。
可以預(yù)見，細(xì)化各種法律法規(guī)，出臺(tái)具體的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范自由裁量權(quán)，將逐步成為環(huán)保部門加強(qiáng)環(huán)境管理、提高執(zhí)法效能的重要措施。
專家給細(xì)化支招，注重原則性和地方特殊性
當(dāng)細(xì)化后的各種處罰標(biāo)準(zhǔn)將作為今后環(huán)境執(zhí)法人員執(zhí)法的依據(jù)時(shí)，如何細(xì)化得科學(xué)、有效就成為我們必須關(guān)注的話題。
“細(xì)化內(nèi)容應(yīng)該是針對(duì)本地區(qū)特有的環(huán)境問題，針對(duì)復(fù)雜的違法行為作出一般情形的歸納和描述。”中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院楊素娟教授提出，對(duì)法律法規(guī)的細(xì)化要掌握兩條原則:一是要注重細(xì)化內(nèi)容與法律原則性的統(tǒng)一；二是要突出地方的特殊性。
“細(xì)化是有必要的，可以為基層執(zhí)法人員提供一個(gè)執(zhí)法時(shí)相對(duì)明確的指向。但是，要注重細(xì)化與法律原則的統(tǒng)一，避免該細(xì)的不細(xì)，不該細(xì)的過細(xì)。”楊素娟教授說，制定處罰標(biāo)準(zhǔn)如果事無巨細(xì)的話肯定是掛一漏萬的，如果規(guī)定得過細(xì)，就可能會(huì)產(chǎn)生新的問題。而且，當(dāng)沒有具體的法律條款時(shí)，法律原則是可以準(zhǔn)用的。而一旦規(guī)定過細(xì)的話，就一定要按照細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，法律原則的適用性就弱了。可有的時(shí)候，細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)卻未必能解決實(shí)際問題。
楊素娟教授認(rèn)為，應(yīng)該針對(duì)違法行為做細(xì)化分析。比如一般事故、重大事故、特大事故，到底用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來劃分和認(rèn)定，這是執(zhí)法中的難題，是應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化的。要通過細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范行業(yè)內(nèi)的執(zhí)法行為，保證公平公正，還要讓行政相對(duì)人能夠知道自己的過失或違法會(huì)遭受什么樣的后果，對(duì)自己的行為后果有預(yù)見性，以審慎規(guī)范自己的行為。這樣，執(zhí)法機(jī)關(guān)有了執(zhí)法的便利，行政相對(duì)人有了預(yù)期，同時(shí)又保障了自由裁量權(quán)。
地方的特殊性也是楊素娟教授強(qiáng)調(diào)的一個(gè)要素。“各地都會(huì)有自己重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域，一個(gè)區(qū)域也都有自己的排污重點(diǎn)，有的地區(qū)還有本地特殊的污染物，在細(xì)化過程中，這些地方特殊性都應(yīng)有所體現(xiàn)。”
楊素娟教授說，比如，如果北京市要出臺(tái)類似的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，那么京密引水渠肯定就是一個(gè)監(jiān)管的重點(diǎn)區(qū)域，就可以規(guī)定向這一區(qū)域內(nèi)水體違法排污的行為都要按照法律規(guī)定的最高限進(jìn)行處罰。這樣，京密引水渠涉及的區(qū)、縣的環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中就不會(huì)產(chǎn)生歧義，可以直接按最高標(biāo)準(zhǔn)處罰。再比如河北省石家莊市的制藥行業(yè)比較發(fā)達(dá)，那么制藥行業(yè)的污水排放就是監(jiān)管重點(diǎn)，在石家莊市對(duì)此類違法行為的處罰就可以加強(qiáng)。
“地方法規(guī)中應(yīng)該針對(duì)特殊性做更加明晰化的規(guī)定，使得法律的執(zhí)行更加貼近現(xiàn)實(shí)。”楊素娟教授說，這樣才能減少執(zhí)法人員對(duì)抽象條款不必要的理解和學(xué)習(xí)，以及在適用過程中產(chǎn)生的歧義，避免理解不同導(dǎo)致的執(zhí)法不統(tǒng)一，從而保障法律的威嚴(yán)性和統(tǒng)一性。
“在目前環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱的情況下，要執(zhí)法人員對(duì)一個(gè)案子反復(fù)調(diào)查取證，再去裁量、權(quán)衡，然后作出處罰，對(duì)執(zhí)法人員來說確實(shí)有難度，所以他們希望有一個(gè)相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的東西，增強(qiáng)可操作性。”但是楊素娟教授同時(shí)指出，這樣的細(xì)化應(yīng)該是過渡性的，是針對(duì)目前整個(gè)環(huán)境執(zhí)法水平和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)采取的臨時(shí)措施，而不應(yīng)該是常態(tài)。“既然規(guī)定了自由裁量權(quán)，前提就是相信執(zhí)法人員愿意而且有能力按照法律的規(guī)定公正、合理地對(duì)違法行為作出處罰，所以，提高執(zhí)法效能的根本還是提高執(zhí)法人員素質(zhì)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。”
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