論歐盟生活垃圾管理與中國的生活垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展前景
生活垃圾是一類比較特殊的垃圾，其處理基本上屬于市政公用事業(yè)范疇，在完全實現(xiàn)垃圾收費之前，應該由政府提供處理費用。目前，有關環(huán)境衛(wèi)生市場化的問題，已經(jīng)受到關注。環(huán)境衛(wèi)生市場化與許多因素有密切關聯(lián)，也有許多前提條件。本文從歐盟生活垃圾處理與資源化發(fā)展歷史為出發(fā)點，闡述中國生活垃圾處理與資源化的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向與前景。無論是處理方式還是處理技術，城市生活垃圾處理與資源化還存在許多問題。國內(nèi)外生活垃圾處理與資源化產(chǎn)業(yè)還處于發(fā)展之中，遠未達到完善的程度。總的來講，歐盟的絕大部分國家的生活垃圾處理基本上是實行公共投資、民間運營辦法，以保證環(huán)境保護設施能夠滿足最新的環(huán)保要求，同時盡可能降低運行成本，提高處理效率。許多國家實行填埋稅、焚燒稅、堆肥稅、包裝稅等制度，保證生活垃圾處理費的來源，促進了產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展與完善。
1前言
在 20世紀初到50年代的歐洲，垃圾管理一直只局限于環(huán)境衛(wèi)生方面，并且只限于人口密集的城鎮(zhèn)地區(qū)，主要由地方政府自愿承擔垃圾處理工作。所涉及的范圍也很窄，并且不包括工業(yè)垃圾。在隨后的發(fā)展中，一些法規(guī)和屢屢出現(xiàn)的“事故”推動著垃圾管理體制的發(fā)展。在這過程中，歐洲各國逐步完善各自的管理體制，找出了一些有效的方法來管理垃圾。如運用經(jīng)濟杠桿刺激垃圾處理市場的發(fā)展，積極尋求與本國民間組織的合作，加強非政府組織在垃圾管理中的作用等等。這些措施的實施，基本解決了開始時出現(xiàn)的問題。80年代以后，隨著包裝垃圾的增加，歐洲各國著重加強了包裝垃圾的處理，并制定了一系列法規(guī)。
在本文中，從15個歐盟國家中選取了4個有個代表性的國家來說明情況，即荷、意、法、希臘。荷蘭屬于有較強環(huán)境意識的國家，垃圾管理方面起步較早，目前情況也不錯。意大利和希臘則屬于那些環(huán)境重視程度較低的國家，低于歐洲的平均水平。而法國位置處于歐洲南北之間，在環(huán)境意識方面整個國家的情況也不統(tǒng)一，北部地區(qū)不錯，南部地區(qū)較差。在這些國家的發(fā)展過程中，可以發(fā)現(xiàn)，雖然這些國家同處于歐洲，具有相似的組織和相似的文化背景，但在垃圾管理方面卻選擇了不同的垃圾管理體系、制度結構以及優(yōu)先技術發(fā)展方向。并且在發(fā)展歷程中，有的國家是通過循序漸進的方式，而有的則突飛猛進。所以，我國在借鑒歐洲一些先進管理經(jīng)驗的同時，要結合本國國倩，選擇合適的發(fā)展方向。
2 荷蘭生活垃圾管理
荷蘭的生活垃圾管理開始于19世紀，發(fā)展了1個多世紀。從它的發(fā)展歷程可看出，20世紀70年代是一個重要的轉折時期。長期以來，荷蘭就比較重視生活垃圾方面的管理。在19 世紀中期，一般通過私人企業(yè)來收集垃圾。但到下半葉后，、許多城市不再由私人公司來收集垃圾，專門在政府機構成立了一個廢物收集組織，由這個組織來收集垃圾。各個城市公共部門負責所有生活垃圾的收集和處理。在19世紀末，由于堆肥技術簡單，并且堆肥產(chǎn)品具有較高的需求量，所以主要采用堆肥方式來處理有機垃圾。但當化肥進入市場后，給堆肥產(chǎn)品的需求造成了強烈沖擊，使得大多數(shù)城市決定關閉堆肥場，并改建其它處理設施。幾個大城市（如鹿特丹在1912年，阿姆斯特丹在1918年）建造了焚燒廠，而其它缺少資金的城市則建立了填埋場。這樣，到1960年荷蘭已有幾座焚燒廠和大約1100個填埋場。
由于沒有冼善的執(zhí)行法規(guī)，20世紀80年代期間發(fā)生了幾次事故，1982年在一個新建的居民區(qū)里，發(fā)現(xiàn)了非法傾倒的化學廢物，盡管后來這些廢物被移走，但付出的代價是非常高的，從那以后該地區(qū)的實際房產(chǎn)價格急劇下跌。同一時期在其它的幾個地區(qū)也出現(xiàn)了類似事件。再加上1976年在意大利發(fā)生的Seveso事故，使人們認識到必須建立一個完整的廢物管理組織，進一步促進了法規(guī)的完善。政府在國家以及省級標準的基礎上，開始制訂更深入更詳盡的生活垃圾管理計劃，也稱為廢物分配計劃。
荷蘭生活垃圾管理政策的一個中心要素是1978年議會通過的廢物優(yōu)先等級體系（圖1）。
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圖1預防優(yōu)先等級梯形圖
從廢物的優(yōu)先等級體系中可看出：垃圾預防位于梯形圖的頂部，說明垃圾資源化是垃圾處置的首選方式，必須加強廢物的回收利用比例。而填埋則位于體系的底部。這個優(yōu)先等級體系的建立主要考慮到以下兩個因素：一是荷蘭土地資源緊缺，在連續(xù)填埋方面受到限制；二是認為生活垃圾處理方式的最終目的是實現(xiàn)垃圾的資源化。
1995年荷蘭用手廢物管理的總開支是 4，300，000荷蘭盾，占總的環(huán)境處理開支的25％。而每一戶城市居民繳納的生活垃圾處理費用基本上是一個固定值，1995年平均為265荷蘭盾。由于荷蘭人口密度大，土地少，所以相對其它國家，填埋場和焚燒設備比較昂貴，表明荷蘭已經(jīng)是歐洲廢物焚燒和填埋費用最高的國家之一。
關于包裝品的處理，在80年代以前，是同一般生活垃圾混合處理。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，包裝品垃圾的數(shù)量越來越多，原有的管理方式已不再適用。為了解決包裝品垃圾的收集和處理問題，有關組織于1991年提出了《包裝品公約》，明確提出，包裝品生產(chǎn)者自己負責垃圾的處理問題。具體包括以下兩點：第一個鏈帶責任，即產(chǎn)品的環(huán)境影響責任應由產(chǎn)品鏈的所有行為人共同承擔；第二個要點是生命周期原則及生命周期分析（LCA）的應用。即考慮產(chǎn)品生命周期在所有階段中的環(huán)境影響。
隨后又發(fā)布了《包裝品第二公約》，制訂了更高的再利用加再循環(huán)目標以限制城市生活垃圾的產(chǎn)生量。這在一定程度上延緩了城市生活垃圾量的增長。包裝品的有關法規(guī)發(fā)布以后，政府通過與相關的集團組織協(xié)商，建立了一些新的組織來管理包裝品垃圾。
盡管包裝公約產(chǎn)生了積極的結果，但是廢物管理體系還是存在大量問題，特別是在荷蘭廢物管理機構和財政運行方面。首先，許多機構包括環(huán)境部、自治區(qū)、國家和各級地方廢物管委會對廢物管理的職能發(fā)生重疊。這導致設備的重復性建設和管理混亂，尤其是許多上述機構發(fā)布的備忘錄相互矛盾，必須進行再組織。
其次是財政間題。雖然有一些新建的具有大容量的焚燒爐可以利用，然而，許多應當被焚燒的廢物仍舊用來填埋。這使得很多焚燒設備得不到充分利用，建設這些裝置的資金大量閑置。而且，由于土地資源的限制，許多填埋場將關閉，有關部門將會減少填埋稅的收入來源。在關閉填埋場的過程中，由于這些地點需要作特殊的處理和控制，也將花相當一部分錢。再者，由于限制了填埋場的數(shù)量，當有較少的廢物被填理時，為了維持現(xiàn)有的填埋場運行，費用必將上升。
最后，填埋和焚燒都向著規(guī)模化處理方向發(fā)展。廢物管理企業(yè)在國際化的同時，廢物市場的規(guī)模也將增大。歐盟正在努力制定一個整個歐洲的廢物市場政策。
3法國的生活垃圾管理
70 年代前期，法國還沒有全國性的城市生活垃圾處理場和收集系統(tǒng)，最常用的處理方式是進行填埋。大多數(shù)填埋場都是不加控制的。1970年，填埋處理服務的人口達2900萬人（占全國人口的2/3）。而焚燒廠服務人口僅為850萬，僅占全部人口的20％，且焚燒廠都集中在大城市。隨著城市生活垃圾的產(chǎn)生量不斷增加，無控制填埋場地也在急劇增多，加之廢物收集及地方社區(qū)處理的效率低下，使得當局不得不考慮建立一個城市生活垃圾管理政策以促進廢物收集系統(tǒng)和處理設施的建立和完善。這就產(chǎn)生了1975年7月15日公布的N075-633法律。該法指定地方當局負責城市．生活垃圾的處理并支付處理費用，并建議通過征收城市生活垃圾處理稅來支付城市生活垃圾的收集和處理費用。該稅收制度后來逐漸被大多數(shù)地區(qū)所采用。這樣，地方當局就有資金投資于處理設施的建設。該法的頒布標志著城市生活垃圾處理作為社會服務的開端。
隨著N075-633法的實施，地方當局開始投資垃圾處理設施的建設。在這之后法國可用于城市生活垃圾處理的方式就有4種，分別是有控制的填埋、焚燒、有能源回收的焚燒和堆肥？紤]到經(jīng)濟和地理因素，尤其是經(jīng)濟因素，填埋仍是首選。直到 1985年，有控制的填埋處理費用約為12.3歐元／噸，而焚燒處理不管是否回收能源，其費用都為24.6-26歐元／噸。
與此同時，焚燒技術也被推廣開來。1975年至1978年間，全國的焚燒爐數(shù)量幾乎翻了一番，巴黎和其它一些大城市都選擇了可回收能源的焚燒技術。這主要基于以下3個原因：填埋場地有限，而待處理的廢物量卻急劇膨脹；大城市有足夠的廢物量，能夠建立大的焚燒廠，形成規(guī)模經(jīng)濟，從而降低處理費用。如1985年，巴黎的焚燒價格僅為幾歐元／噸，遠低于國家平均水平24.6-26歐元／噸；回收的能源可減少能源消耗支出。
到80年代末，已經(jīng)基本達到N075-633法的目標：城市生活垃圾處理設施的服務人口占全國人口的94%，且可回收能源的焚燒廠和有控制的填埋占主導，無控制的填埋已大大減少。
要實現(xiàn)確定的目標，必須有大量的資金支持才能實現(xiàn)。法國是通過財政補貼來實現(xiàn)對廢物管理的支持。地方政府一般是通過直接運用財政補貼來承擔部分垃圾資源化的費用。運行費用則由廢物處理機構自行解決（包裝廢物的處理除外），而國家補貼則是通過征收填埋稅來建立基金：即廢物管理現(xiàn)代化基金（FMGD）。由環(huán)境和能源管理機構(ANEME）管理來實現(xiàn)對以下5個領域的財政補貼。這5個領域分別是：城市生活垃圾處理創(chuàng)新技術的發(fā)展；處理設施的建立；補助有關管理部門；部門計劃的確立；填埋場地和污染區(qū)域地修復。
補貼率隨著時間在不斷變化，現(xiàn)在，30%補貼率用于分類收集和分選設備，20%用于堆肥，5%用于帶有能量回收的焚燒。1996年的填埋稅收超過1.10億歐元。自從它建立以來，有關政府已經(jīng)資助了52個大規(guī)模項目，花費了大約6380 萬歐元。同期，法國在生活垃圾處理設施的總投資為13億歐元。
垃圾處理費用的另一個來源是私營公司Eco-Emballages對包裝品廢物的收費。1992年4月的包裝廢物管理法規(guī)定，使用包裝品的工業(yè)界必須自行回收處理包裝廢物或者通過付費委托專門的處理公司進行處理。大多數(shù)包裝品使用單位選擇后者，通過與Eco-Emballages公司簽約來處理垃圾。Eco-Emballages公司是一個私營公司，其資金來源為：包裝品使用單位（工業(yè)界）70%，銷售商10%，原料生產(chǎn)者20%。該公司自1992年12月起與公共當局簽訂了6年合約，若公司的處理水平不能達到指定目標，當局有權中止合約。
Eco-Emballages公司提出了“綠點”政策。與其簽約的公司通過為Eco-Emballages提供資金幫助而獲得在其使用的包裝品上貼“綠點”的權利。由于“綠點”制度的執(zhí)行所獲得資金可以彌補城市生活垃圾的資源化處理過程花費掉的附加費用，如分類收集、焚燒與對包裝廢物的分選以及資源化焚燒之間的費用差額。Eco-Emaballages為政府部門提供資金，支持以建立和刺激包裝廢物的收集和分選系統(tǒng)，平衡由于資源化而額外增加的處理費用。
很多城市得到的Eco-Emballages資助是遠遠不夠的。如果沒有足夠的額外投資，在分類收集時，不能很好的利用原來的收集系統(tǒng)。如果原來收集系統(tǒng)的收集頻率太低也不可能用分類方法直接代替。公共部門也很難達到每個居民和每種材料的高回收率，這又減少了從Eco-Emballages獲得的資助（特別是對塑料）。
農(nóng)村的垃圾收集就更加困難了，因為需要付出更多的額外費用。另外農(nóng)村居民產(chǎn)生的包裝垃圾量總體上要比城市低，更難達到Eco-Emballages所規(guī)定的分選率，從而更難從Eco-Emballages得到支持。
法國對城市生活垃圾采用傳統(tǒng)方法來管理。1992年，實現(xiàn)了協(xié)商機制、地方分權和技術互補三原則。公司參與到規(guī)則的制訂中來，所以很明顯地可看出主要集中于城市垃圾包裝品的處理。當?shù)氐膱?zhí)行者也加入到部門計劃的制定中去，公共部門也對他們所選擇的處理技術和組織部門負責，并且能夠找出合適的方法，使得法規(guī)與當?shù)氐奶攸c結合起來，所有的參與制定者都關心以最少的支出來達到處理目標。
然而，法國的法規(guī)存在一個明顯的缺點：太強調(diào)焚燒處理，忽略回收再生和堆肥，這種傾向主要是由制度造成的（表1）。到1997年底，公共部門所采用的處理技術中，焚燒占了主導地位。法規(guī)體系中希望發(fā)展一種新的能量回收技術，結果卻導致了原來占優(yōu)勢的技術發(fā)展更快。
表1法國城市生活垃圾處理技術演變過程（％）  |
隨著1998 年4月政府通告的頒布，政府第一次對焚燒處理技術的發(fā)展作了限制、然而，這只是政策上的傾向，在財政上并仍然沒有什么變化。而財政刺激才是決定行動者方向的主要因素。雖然在1996年Eco-Emballages已經(jīng)在政策上做了重大轉變，并且增加對某些材料的財政資助，使得回收再生變得更有吸引力，但他們并沒有充分估計目前的困難以及財政與實際目標之間的不平衡狀態(tài)。直到1997年底法規(guī)制定者們才把堆肥機械作為一種優(yōu)先發(fā)展的項目，下一步是引進財政刺激因素，使當?shù)匦袆诱甙礆W盟所制定的目標發(fā)展來改正這種顯而易見的缺點。
4 希臘的城市生活垃圾管理
希臘于1980年加入了歐洲經(jīng)濟共同體，從這一年起，為了符合歐盟的要求，希臘所有立法機構都重新修訂了法律，尤其是在環(huán)境方面的法規(guī)。借助于歐盟的有關指令以及它所提供的資金，希臘在生活垃圾領域發(fā)生了巨大的變化。新建了不少新的廢物處理設施，關閉了無控制傾倒場所，并籌建了再循環(huán)項目。當然，與其它歐盟國家一樣，在這個過程中同樣出現(xiàn)了不少問題。
在所有的法案中，《包裝品和包裝廢物指令（PPWD)94/62》是非常重要的一個。盡管目前還在調(diào)整，但它的意義是舉足輕重的。
在 1964年，以行政法令的形式頒布了第一份旨在收集處理廢物的法規(guī)，在這部法規(guī)中，專門闡述了垃圾對健康的直接危害。由于當時的垃圾量不大，所以希臘的舊式填埋場和堆放場能夠應付垃圾的處理。但是八十年代中期到現(xiàn)在，隨著社會的進步和人們生活水平的不斷提高，垃圾量越來越大，因此如何管理和處置垃圾的問題變得日益突出。
PPWD頒布以前，主要由各級政府負責希臘的廢物管理。國家制定全國性的政策，地方根據(jù)國家的總政策制定符合各地方特點的具體的廢物管理政策；工業(yè)部門則只是根據(jù)自己的需求回收鋁罐、玻璃瓶和紙張等，間接的提高了廢物的資源化；大多數(shù)公眾只知道填埋這一種處理方法，而不知道其它的處理方法。
目前，希臘城市生活垃圾的平均產(chǎn)量為0.80-1.15kg/人?天，估計希臘每年的MSW總量為3，500，000噸。在這些垃圾中，廚余垃圾含量高而紙張含量低，因此垃圾的濕度很高，熱值相對較低，所以主要采用堆肥方式來處理。
大多數(shù)的希臘城市中，生活垃圾裝在專門的塑料袋內(nèi)，或裝在從超市免費獲得的塑料袋中。這些袋子臨時放置于街邊的塑料桶或金屬桶中。垃圾收集由螺旋式垃圾壓縮車完成。大多數(shù)情況由整個地區(qū)的城市聯(lián)合會負責收集垃圾。有些地方則由城市各自負責收集自己的垃圾，在農(nóng)村地區(qū)，收集垃圾的任務通常是分配給備有敞篷卡車的包工頭。地方當局制定一個合理的收集計劃并成功實施有賴于諸多因素，如優(yōu)化調(diào)整的時間表的選擇、固定路線的限定、收集運送工具停放點的數(shù)量和收集頻率。
轉運站可以減少收集和運輸?shù)馁M用。但是轉運站的發(fā)展仍處于初級階段。
雖然希臘政府提倡實施垃圾的分選和資源化，但由于人們擔心焚燒過程產(chǎn)生有害空氣污染物，所以反對實行帶能量回收的焚燒等方法。填埋仍然是處理垃圾的主要方式。現(xiàn)存的填埋地區(qū)可分為三類。第一類為“無控制傾倒場”，主要在農(nóng)村地區(qū)，在那里，廢物不經(jīng)任何深層處理就被非法倒在天然的洼地、石坑、水溝或急流中。估計這種傾倒場大約有3500多個。第二類為“舊式填埋場”，在那里，每天的垃圾被壓實、覆土，但缺少襯墊和滲瀝水、沼氣的管理。大約有1500多個舊式填埋場還在使用，包括雅典和薩洛尼卡的填埋場。第三類是“衛(wèi)生填埋場”，現(xiàn)在僅在少數(shù)幾個地方運轉（例如Patras，Zakygnthos），其它許多地方的還在建設中或正在設計。
填埋也是繼穩(wěn)定化和脫水之后處理污水處理廠污泥（大約占產(chǎn)生的污泥量的97%)的主要方法。農(nóng)業(yè)利用污泥非常有限，并且絕大多數(shù)情況下，都以一種無任何控制的使用。
希臘生活垃圾管理新方法的出現(xiàn)可以歸結為內(nèi)在和外在兩種因素。
內(nèi)因由已經(jīng)擬好的現(xiàn)行管理計劃引起，它著重于將無控制傾倒場所和不合理的填埋場替換成合理設計運轉的填埋場。當?shù)厥忻衩媾R的一個附加問題是生活垃圾收集費用太高，它的價格為40-83歐元／噸，大約占管理總費用的85-90%。主要的外因是歐盟的法規(guī)以及它所提供的資金。在1994-1999年間，歐盟對希臘廢物管理工程的投入預計達到了650，000，000歐元，占總預算的70%。而且歐盟通過不斷強調(diào)減量化、再循環(huán)和能量回收給希臘施加新的壓力。在垃圾處理技術中，希臘主要傾向于填埋技術，當然，也比較重視材料回收和再利用。但在另一方面，像垃圾減量化和能量回收等的重要環(huán)節(jié)卻被忽略了。
塑料的再循環(huán)率很難估計。但是，1996年再生了36000多噸的塑料廢品（主要是薄膜），大約一半是進口的（HERRA，1996）。在希臘實行技術大國的政策實際上是行不通的，應該建立出口和新市場，F(xiàn)在向鄰國出口回收的紙張實際在一定程度上有賴于當?shù)厥袌龅膬r格波動。但是，必須看到象希臘這種小而孤立的市場，可能會比大而完善的市場遇到更多的問題。
反對一致化的意見認為：希臘不應該把所有的精力都放在處理緊迫而尖銳的問題上，例如將無控制傾廢場地改造成合理的衛(wèi)生填埋場；而應該為將來和其它空白領域采取一些措施，例如再循環(huán)包裝品。盡管這個意見有一定價值，它仍是一個目光短淺的觀點。它忽略了希臘是歐盟的一部分，所以沒考慮到歐盟以前管理生活垃圾的正式方法。
現(xiàn)代衛(wèi)生填埋場是所有地區(qū)廢物管理計劃中最先制定的內(nèi)容。環(huán)境及公共事務部通過了有關大約30個地區(qū)建設垃圾處置場地的計劃，但是只有15個衛(wèi)生填埋場正在運行或正在建設（見表2）。表4給出了兩個正在運轉的填埋場的數(shù)據(jù)。
表2 當前填埋場建設計劃的狀況 |
O：運行階段D：修建階段B：投標階段D：準備階段
表3 希臘二個衛(wèi)生填埋場的有關數(shù)據(jù) |
在希臘其它城市和農(nóng)村還有別的回收計劃，盡管它們?nèi)蕴幱谠囼炐噪A段，但是卻很有發(fā)展?jié)摿。ZAKYNTHOS島的城市聯(lián)合會進行了一項有關紙張、鋁罐和玻璃容器回收的計劃，減少了新建填埋場5%的固體垃圾處理量。該計劃為3.4萬居民服務。1996年總共回收的資源包括：477噸紙張，3.5噸鋁，133噸其它金屬（主要是鋼屑）和6.2噸玻璃。1998年，隨著資源回收設備的運行，擴大了資源回收的范圍，垃圾量可能能減少15％左右。Crete的 Chania市也同樣采取了廢紙回收計劃。其它城市如Thessaloniki，Volos，Kavala，Patra，Rhodes也在嘗試該項計劃。
在雅典地區(qū)，ESDKNA負責建立地區(qū)垃圾管理計劃。該計劃要求至少建立2個每天能處理3500噸的垃圾處理設備。每一個設備包括RDF 生產(chǎn)、堆肥場以及填埋剩余垃圾的現(xiàn)代化填埋場。他們聲稱該方法適合ATTICA地區(qū)的環(huán)境管理要求，可以大大減少送到填埋場的垃圾量。堆肥場的剩余垃圾估計比現(xiàn)在的垃圾量能少4倍。
根據(jù)計劃，機械處理方法和堆肥場產(chǎn)生的堆肥產(chǎn)品（分離出玻璃，經(jīng)過磁鐵分離出含鐵金屬）可以用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上（利用垃圾中的大量有機成分）。象塑料和紙張這類再生時會遇到一些問題的物質經(jīng)過粉碎，然后制成球狀。這些球狀物可作為替代工業(yè)界燃料的產(chǎn)品（RDF)，比如可用在水泥廠。約占最初量的25-30%的堆肥垃圾由于基本無活性，所以被直接送到地方填埋場進行填埋。
然而由于堆肥產(chǎn)品的質量問題，農(nóng)民一般不愿意接受堆肥，因為它們都是來自沒有經(jīng)過分類的垃圾。堆肥可用作公共綠化的肥料，但可使用的數(shù)量很小。ATTICA用堆肥對 80個遺棄的采礦場進行修復，但是由于這些地區(qū)的巖石具有滲透性，且含過高的有毒物質，威脅著地下水，所以也不可行。由于處理堆肥產(chǎn)品使該項計劃的費用增高。堆肥處置辦法在山區(qū)是否能被接受也很難確定。
KALAMATA的固體垃圾堆肥計劃從1997年8月開始實施。目前還無有關運行數(shù)據(jù)。堆肥場前18個月的運行由建設公司負責，以后由公共部門接管。根據(jù)希臘技術局的一項研究表明，頭兩年間，銷售堆肥產(chǎn)品的利潤僅能彌補5-15％的成本，所以環(huán)境及公共事務部支付了大部分的場地運轉費用。
5 意大利城市生活垃圾管理
意大利在城市垃圾收集和處理的發(fā)展過程中也經(jīng)歷了二個階段。在第一階段，處理垃圾的原則是先產(chǎn)生后治理，其目的在于保護環(huán)境。第一階段的處理原則是自主處理、就近原則、誰污染誰治理，其目的是實行垃圾的再生與能量回收以及垃圾的減量化。后一個階段越來越復雜，因為對垃圾處理的要求已經(jīng)不僅僅只是無害化，更著眼于垃圾的材料化和商品化，而對垃圾處理本身也不只是局限于達到當?shù)匦l(wèi)生標準，而且要達到減少垃圾，減少對環(huán)境和土地資源的破壞和污染。
過去，由于處理手段過于簡單，技術含量不高，所以在廢物處理過程中造成了一定的環(huán)境污染。如在利用廢舊填埋場進行垃圾的簡單填埋時，污染了周圍的水環(huán)境和土壤。隨著技術的發(fā)展和人們認識水平的提高，很快意識到了這個問題，并嘗試通過工藝的改進和處理方法的改變來解決這個問題。因此，在這一階段，廢物最終處理的技術取得了比較大的發(fā)展。比如說填埋技術從簡單填埋發(fā)展到衛(wèi)生填埋；堆肥、焚燒技術也取得了較大的發(fā)展。但是，如果只是從管理水平上來說，并沒有實質性的發(fā)展，出發(fā)點是保證城市環(huán)境質量和清潔程度。圖2為MSW管理系統(tǒng)在初級階段發(fā)展趨勢。
同樣的情況也發(fā)生在堆肥處理上，由于從堆肥中生產(chǎn)出來的產(chǎn)品太復雜，而達不到環(huán)境法規(guī)的標準。結果使得很多堆肥后的產(chǎn)物最后只得填埋，或者就不管了，根本沒有得到合理利用，從而使得堆肥產(chǎn)生不了經(jīng)濟效益。
MSW 處理廠商喜歡用焚燒方法處理，而環(huán)境保護工作者則傾向于垃圾回收利用。在80年代PWDP經(jīng)過分析，認為機械分選后的垃圾再進行集中回收利用（通過堆肥產(chǎn)品或者從廢物中提取能量），是一種不錯的方法，但這需要分類收集和分選處理，而很少有資金投于此項目。對于那些想把垃圾能量化的廠商最終不能成功就不足為奇了。因為，首先這種許可手續(xù)很復雜，其次把足夠多的生活垃圾集中起來處理，達到一定的經(jīng)濟規(guī)模也比較困難。政府作出任何一項決定都將付出很大一筆錢，這使得管理階層不愿意投錢于與垃圾處理有關的項目上。
從整個意大利來看，垃圾管理還很混亂。在北部，由于對填埋場的數(shù)量控制較嚴，從而使得垃圾得不到很好的處理。在很多情況下，從北方運來垃圾使得他們周圍城市原有的垃圾處理平衡被打破。那些老填埋場由于這些新來的垃圾超出他們的承受能力，最后只好關閉了。這些事件使得其它一些地方也感受到垃圾的壓力。而且，在南方的一些地方，從北方來的垃圾帶來了一系列的問題，在PPPINGI和 CAMPANIA在90年代初通過法令，禁止接受其它地方垃圾。那些垃圾管理政策比較落后的地區(qū)也加強了對MSW的管理，一些提出禁止垃圾進口。但由于一些垃圾運輸商、經(jīng)紀人和專門的長距離運輸垃圾的公司的逐漸增加，他們在背后控制著局面，從而使這種狀況很難控制。
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圖2意大利城市生活垃圾管理演變過程
在國內(nèi)，垃圾管理比較嚴格，于是有人將這些垃圾海運到第三世界國家去處理，但這些船只被發(fā)現(xiàn)后，引起了輿論的很大關注，很多船被迫返回意大利。為了解決這些垃圾，政府出臺了緊急計劃來處理和回收這些垃圾。類似的事情還很多，因此也有很多相關的規(guī)定出臺。但這些法規(guī)往往是短期法規(guī)，而垃圾管理是一個長期的問題，因此這些法規(guī)的出臺對管理體系的影響不大。
意大利80年代廢物管理的新規(guī)定如下：
●垃圾運輸條例。把垃圾運輸管理條例納入生活管理體系。地區(qū)和省級政府制定的法規(guī)加強自己本地的市場特點，一方面，學習鄰近地區(qū)的相關條例，另一方面，制定自己的法規(guī)，與之競爭。
●引進了許多特殊垃圾的處理標準，特別是有毒和危險垃圾。
●制定了垃圾分類收集條例，以達到再循環(huán)目的。
●填埋場稅收制度，目前大約13歐元／噸。
●企業(yè)聯(lián)合會的目的是提高包裝袋垃圾的再回收。
限制垃圾的擴散。公共部門仍然要對MSW管理，PWDPS想逐漸制定垃圾處理的優(yōu)先順序、工藝標準以及工藝的選擇，他們也想使公共部門和企業(yè)聯(lián)合會增加開辦新的垃圾處理場，并且增加垃圾分類收集和回收的相互合作。在整個90年代，有關廢物管理的主要立法為1997年2月通過的Dlgs22/97法令。
在法規(guī)中規(guī)定了廢物處理的基本原則，即自主處理、就近原則、誰污染誰處理、再利用和資源化等。主要內(nèi)容如下：
1)區(qū)內(nèi)廢物必須在區(qū)內(nèi)處理，工業(yè)廢物必須單獨處理。
2)由政府劃定最佳管理區(qū)域（OMA），在同一個OMA內(nèi)，地方政府應努力建立一個共同管理體系，每一個OMA原則上應自主處理廢物，在不同的OMA之間運輸廢物要繳納高額稅收，OMA之間嚴格限制最終處理廢物的流通。
3)填埋稅在10-15歐元／噸，處理設施的運營費用將全額收取，對環(huán)境污染不同的廢物收取不同的費用，廢物處理的費用主要來源于生產(chǎn)者。
4）對廢物制定了具體回收指標，如包裝廢物再利用或回收能量的比例最少為50%，最大為65%；包裝廢物平均回收率要達到25%-45%；每一種包裝材料的回收率都不能低于15%？梢曰厥栈蚧赜玫膹U物不可以進行填埋；嚴格控制廢物的產(chǎn)量等。
5)廢物的分類收集率在2年內(nèi)至少達到15%，4年內(nèi)至少達到25％，6年內(nèi)至少達到35%。
該法令頒布以后，意大利從廢物的收集、運輸、處理，正在建立一套完整的管理體系。雖然暫時處理的效果還不是很好，但是隨著時間的推移，管理制度的不斷完善，最終的管理水平和處理效果一定能夠達到法定標準。
目前，意大利廢物的收集和處理的水平都不是很高。分類收集的普及率也較低，且發(fā)展不均勻，在南方收集率比北方要高一些。在最終處理方面主要有采用填埋、堆肥、垃圾固形燃料、焚燒及其它一些處理方法如重復利用、再生利用等。1997年意大利廢物處理下各種處理技術的比例大致如下：填埋占80%，焚燒占7%，堆肥和垃圾固形燃料占9%，其它處理方式共占4%。總的廢物資源化處理率僅占13%左右，且主要集中在包裝廢物回用方面。
與其它歐盟國家一樣，意大利生活垃圾處理的資金過去往往來源于地方稅收。但生活垃圾稅收往往是入不敷出。造成這種現(xiàn)象的原因有：①有關稅收的種類少，數(shù)額小，有的地方還可能移作他用，無法滿足處理所需費用；②對生活垃圾處理費用的計算方法不能正確估計真正所需費用；③費用評價的時效性不強，沒有充分考慮物價變化；④生活垃圾服務部門可能會從事一些與處理相關服務，如打掃積雪、清洗街道等，而這些服務并不在稅收支持的范圍之內(nèi)。如1994年意大利廢物處理稅收大約為28億歐元，而花費則有42億歐元，赤字達34%之多。另外，政府和地方有關生活垃圾處理設施的投資預算并沒有完全兌現(xiàn)。1986-1995年間，平均每年的預算為4.9億歐元，共49億歐元，總共只有16％真正到位。因此，必須進一步完善和貫徹新的污染納稅制度，F(xiàn)在，在新的國家法律基礎上，大部分地區(qū)正在著手制定自己的新法。新法對稅收作了修改，考慮了污染物的不同性質、污染程度、處理難度。污染程度高，處理難度大的污染物稅率高。國家通過稅收杠桿鼓勵發(fā)展新的廢物處理方法，如垃圾分類收集方法、城市垃圾焚燒等，以促進生活垃圾管理水平的提高。為了保證垃圾稅的？顚Ｓ茫獯罄梃b了填埋稅管理經(jīng)驗，垃圾稅歸地方環(huán)保機構直接管理，有效解決了生活垃圾稅挪用問題。有一些地方已經(jīng)實施了生活垃圾稅獨立管理制度，效果不錯。
意大利生活垃圾管理的資金分布及從業(yè)人員分布情況如下：在1992年，約60%的投資仍用于廢物收集過程，其中主要用于支付從業(yè)人員的工資？傮w上來說，生活垃圾管理業(yè)仍是一個勞動密集型行業(yè)。從業(yè)人員在18000人左右，其中1000人從事廢物的回收和回用，600人從事垃圾焚燒工作，1700人從事垃圾填埋工作。兩年后，情況發(fā)生了變化，由于填埋價格的升高，處理費用增長很快。有調(diào)查顯示，意大利生活垃圾管理的資金分布及從業(yè)人員將會有較大增長。
6 中國與歐盟各國垃圾管理的比較
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，垃圾產(chǎn)量越來越多，垃圾的管埋成為一個棘手的問題，特別是伴隨著能源危機的發(fā)生，人們越來越認識到：作為一項完善的城市生活垃圾管理政策，應滿足人類社會的可持續(xù)發(fā)展的要求。垃圾管理應包括從原料開采、生產(chǎn)加工、消費到最終處理全過程產(chǎn)生的所有垃圾，其主要內(nèi)容應包括推行清潔生產(chǎn)，實現(xiàn)生產(chǎn)和消費各環(huán)節(jié)的垃圾產(chǎn)生最小化，積極開發(fā)對環(huán)境有利和可重復利用的產(chǎn)品，促進資源的回收和循環(huán)使用，在源頭減少垃圾的產(chǎn)生，最后只對那些暫時無法利用的垃圾進行處理和處置，實現(xiàn)對環(huán)境的無害化，也就是資源化，這是一項十分重要的管理戰(zhàn)略。為加速實現(xiàn)城市生活垃圾的減量化、無害化和資源化，并防止垃圾產(chǎn)生、源頭減量和回收有用物的實施，歐盟各國普遍制定了一個由法律、經(jīng)濟、管理相結合的三位一體的政策。
(1)各國法規(guī)的不同（包裝法規(guī)）
城市生活垃圾法規(guī)是防止城市生活垃圾污染和垃圾資源化的重要保證。因此各國都加強了法規(guī)的制定工作。
50 年代以前，由于垃圾產(chǎn)量少，沒有產(chǎn)生嚴重的影響，各國對于城市垃圾的管理也幾乎沒有系統(tǒng)的法律條文，個別國家即使有些規(guī)定，也大都不夠完善。70年代以后，隨著城市的發(fā)展，許多國家日益認識到城市垃圾有必要納入城市管理機制，并用法律的形式將城市垃圾的管理列入城市建設計劃之中。特別是80年代以后，隨著包裝垃圾數(shù)量的急劇增加，把包裝和包裝廢物的管理納入法制軌道勢在必行，大多數(shù)工業(yè)化國家都制定了相關法律。在各國法律的基礎上，歐盟于1994年正式通過《包裝與包裝廢物指令》，以協(xié)調(diào)各國的包裝法規(guī)。并在此指令中提出了包裝定義：包裝是指用任何原材料生產(chǎn)的用作容器、保護、攜帶、運輸、裝飾作用的產(chǎn)品。同時提出了“綠色包裝”概念，建議在設計過程中選用可降解材料。與歐盟法規(guī)保持一致的伺時，各國根據(jù)各自情況對包裝垃圾也采取了不同的管理政策，他們鼓勵重新利用、分類和再生技術的使用，而且他們還建立起各種組織來管理包裝垃圾，比如德國的DSD，法國的Eco-Emballages，意大利的資源協(xié)會以及荷蘭的包裝條約等等。過去，包裝垃圾主要是各個地方政府進行直接管理，現(xiàn)在他們讓一些公司參與到其中來，并且承擔起一部分責任，這樣既不損害各個公司的利益，而且管理的成效顯著。
90年代初，包裝廢物占生活垃圾總重量的25%-30％，約為總體積的50%。同時，生活包裝廢物也成為二次原料的主要來源。為此，為了節(jié)約包裝材料，各國制定了一些控制目標。意大利第一個對一些包裝廢物處理實行定量目標，他的目標主要針對一些特定類的產(chǎn)品，比如飲料包裝；法國的目標則大量集中在生活包裝廢物上；德國和荷蘭則關注于整個包裝問題；希臘則與法國的解決方法基本相同，不過二者在制定目標的嚴格性和解決方法的適用性上還是存在著差異。
大多數(shù)國家都有政府或是相關的地方當局（比如法國、希臘和荷蘭）來負責生活垃圾的管理。但是有些國家對某一些特定種類的垃圾制定了相應的管理制度。德國政府讓DSD負責管理整個包裝廢物，從收集到分揀后的最終利用的資源化過程，并且由他自己承擔費用。而在法國，企業(yè)只承擔一部分費用，僅僅包括垃圾分類收集和揀選所需的額外費用。
除了政府規(guī)定的財政分配外，還有其它一些激勵因素，比如津貼等。1996年6月，法國的私營企業(yè)Eco-Emballages回收塑料的做法受到了地方政府的獎勵，收集的人均分類垃圾量越多，每單位獲得的獎勵金額就越高。這一獎勵手段促使地方政府積極開展選擇收集和分類運動。一些采取激勵的財政手段國家（即使他們并非有意這樣做），目的為了改變垃圾產(chǎn)生者的行為和選擇的目標，特別是在技術選擇和生產(chǎn)過程方面。例如：德國、意大利在處理不可生物降解的塑料袋方面都是如此，如果荷蘭不是采取自愿協(xié)議，她也同樣如此。意大利對不可生物降解的塑料袋征稅，目的是盡量減少使用塑料袋，而使用其它代替品。通過DSD，德國采取了一些措施，其中包括根據(jù)物質價格不同征收的高額稅款，調(diào)整價格包括回收的資金和一些特定循環(huán)利用目的的物質的使用。目的不是要使用激勵收費，而是籌集更多的資金，滿足每一種物質所需的費用。
意大利的包裝廢物管理根據(jù)其組織的發(fā)展可分為兩階段：一是Obligatory Syndicates負責階段。對于玻璃、紙張或是紙板來說，OS組織有利于鞏固傳統(tǒng)的再生利用的成果，不過他們在規(guī)定的時間里并沒有取得預期目標。在塑料回收方面，1996年回收率為31%（官方數(shù)據(jù)），未達到回收量為40%的目標。而且大多數(shù)回收的塑料并不屬于生活包裝廢物。由于政府部門很少參與再生利用行動，所以回收費用日益上漲就成為一個很嚴重的問題。OS負責管理資源再生，但是并不負責分類收集，這些事情仍由政府負責。至今為止，許多國家政府沒有做出任何努力改變上述情況。
為了達到預期目標，1997年，意大利從根本上修訂了它的制度。把達到目標的責任指派給了一個新的私人財團——CONAI。這個新機構指定了2類涉及到的包裝生產(chǎn)商（瓶裝商和銷售商）。他的任務是克服早些OS所經(jīng)歷的主要困難：包裝使用者缺乏參與性；而包裝垃圾對環(huán)境壓力非常敏感。自1998年10月，包裝物生產(chǎn)商和瓶裝商不得不根據(jù)他們產(chǎn)生包裝量的多少支付一筆固定的進口費和一筆稅金，這筆費用用作包裝廢物收集和分類資金，這種做法同DSD和Eco-Emballages有些相似之處。在意大利的南部地區(qū)，產(chǎn)業(yè)部門和公共部門之間的合作仍然難以進行。
荷蘭包裝品的處理大約也可以分為兩個階段：第一階段，80年代以前，荷蘭的包裝品垃圾是同生活垃圾混合處理。目標組織于1991年提出了《包裝品公約》后，則進入了第二階段，明確提出，包裝品生產(chǎn)者自己負責垃圾的處理問題。隨后發(fā)布的《包裝品第二公約》，制訂了更高的再利用和再循環(huán)目標以限制城市生活垃圾的產(chǎn)生量。這在一定程度上延緩了城市生活垃圾量的增長。
從上面可以看出，雖然各國廢物法規(guī)不盡相同，但都具有“強制性”的特點。特別是德國，到了強制階段，包裝垃圾的管理才走上正軌。因此，只有實行強制措施，才能有效解決垃圾問題。
(2)經(jīng)濟政策中“刺激性”因素的不同
為鼓勵城市生活垃圾的處理和回收利用，各國用財政手段對城市生活垃圾處理者提供必要的資金援助，如通融資金、補助金和稅收等。法國、荷蘭、意大利以及丹麥、英國等國家對填埋垃圾進行征稅。法國、德國規(guī)定使用包裝的公司應向廢物管理商業(yè)機構繳稅。填埋稅用于資源化技術的發(fā)展，包裝稅用來進行垃圾的選擇收集和分類。荷蘭的財政手段采取的是“自愿協(xié)議”形式，各部門各機構通過協(xié)商制定目標，并向公眾公開。荷蘭的包裝條約就是“自愿協(xié)議”之一。法國和意大利的填埋稅很低，這樣從費用上考慮，垃圾回收利用和直接去除處理之間的差別就很大，從而不利于開展垃圾回收利用。法國由國家強制執(zhí)行垃圾的資源化過程，并由國家為垃圾選擇收集和分類提供部分資金，不過由于各企業(yè)支付的包裝垃圾稅很低，因此這種辦法沒有帶來太多積極的影響。
而對于特別的包裝廢物管理的經(jīng)濟手段主要有排污收費、產(chǎn)品收費、押金-退款制度。排污收費表現(xiàn)為生活垃圾用戶費、廢物處置稅和有害廢物費。德國、挪威等國向居民征收生活垃圾用戶費。奧地利、比利時、丹麥、法國等國征收廢物處置稅；奧地利、比利時、芬蘭等國征收有害廢物費。
為了刺激廠商選擇對環(huán)境友好的包裝，即“綠色包裝”，很多國家規(guī)定對產(chǎn)品包裝收費。如丹麥對新玻璃瓶收費，鼓勵瓶子回收和再利用；挪威對不可回收的飲料容器收費；意大利1988年開始征收塑料袋稅，使得塑料購物袋的消費量降低20%-30%。押金-退款制度對回收包裝廢物很有效，很多國家都在實施。如瑞典對金屬罐實行押金-退款制度，返還率達80％-90％；丹麥、芬蘭、德國、荷蘭、挪威、瑞典等國對塑料飲料容器實行此項制度，返還率均超過60%，特別是挪威、瑞典對PET瓶的押金-退款制度使之返還率達到90%-100%。丹麥、奧地利、比利時、芬蘭、德國、法國、瑞典等都實行了對玻璃瓶的押金-退款制度。
廢物的管理目標在歐洲可以分三個層次：以避免垃圾產(chǎn)生和實施資源化為目標，以資源化為目標，以清除為目標。其中德國和荷蘭是首先考慮避免垃圾產(chǎn)生為目標的，而法國和意大利是以資源化為目標的。在希臘以清除為目標的。
(3）處理技術
總的看來，MSW的處理經(jīng)歷了兩個階段：基于直接去除的處理技術和能源化處理技術，相應地處理技術也發(fā)生了一定的改變。由于費用最小，填埋一直深受各國的青睞。從最初的直接傾倒到經(jīng)預處理的最終廢物的安全或衛(wèi)生填埋都是很受重視的處理技術；傳統(tǒng)的垃圾焚燒技術由于焚燒產(chǎn)生的二惡英問題焚燒技術一度面臨困境，不過隨著帶有能量回收的清潔焚燒的發(fā)展，焚燒技術在MSW的處理中仍然占據(jù)著相當重要的地位；堆肥技術在一段時期內(nèi)幾乎被忽視了。堆肥廠要面對堆肥產(chǎn)品的市場化問題。堆肥產(chǎn)品的質量問題使其在和化學肥料的競爭中處于不利地位。整個歐洲的堆肥情況都不太好，直到20世紀80年代堆肥才重新得到重視，隨著垃圾資源化的推進，堆肥技術將會越來越受到重視。
20世紀50年代，由于經(jīng)濟的快速增長，垃圾的產(chǎn)生量越來越大，傳統(tǒng)的垃圾填埋場已無法容納，而且這些填埋場修建較早，有些沒有安裝人工襯里，不符合衛(wèi)生填埋的要求，對周圍環(huán)境造成了極大的危害，特別是填埋場滲濾液直接威脅地下水。隨著研究的深入，人們發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的垃圾填埋和焚燒方法不僅嚴重污染環(huán)境，而且還危及人類健康。因此歐洲各國都制定了相應的政策，采取了一些辦法解決日益增長的垃圾量問題。各國根據(jù)自己的情況采取了不同的方法來處理。于是歐洲出現(xiàn)了能源化處理技術：產(chǎn)品以及物質的循環(huán)利用、有控制的填埋、有能量回收的焚燒、帶有分類收集、揀選等的堆肥等等。
無論從技術上還是經(jīng)濟上，各個國家為解決垃圾問題所制定的各種措施都有很大的差別。荷蘭和德國把各種處理技術分成不同的優(yōu)先等級：避免垃圾產(chǎn)生，資源重新利用，資源再生，回收能量的焚燒方法，填埋以外的其它處置方法，最后才是填埋。這兩個國家要求所有的國家或是私人企業(yè)都必須遵循這樣的技術層次，并且只有在沒有更優(yōu)的解決辦法時，才能采取下一級的解決方法。這樣，在整個國家范圍內(nèi)都強行采用同種技術方法，勢必會使費用越來越高，從而推動了垃圾處理新技術以及新的管理技術的發(fā)展。另外，法國、意大利和希臘則根據(jù)各自不同的情況讓各企業(yè)在整個技術領域，自主選擇所采用的技術，這樣更符合各個地區(qū)的情況。
這4個國家在制定廢物管理法規(guī)時都考慮了下面5個原則：資源化原則、垃圾減量化原則、就近原則、自產(chǎn)自銷原則以及污染付費原則，但每個國家的實施方式不同。一般而言，資源化包括資源再生、能量回收和堆肥。雖然各個國家的側重點不同，但每個國家都發(fā)展了資源再生技術。在荷蘭、德國、法國，堆肥技術占據(jù)相當重要的地位。能量回收技術則在法國、意大利和希臘受到廣泛歡迎。
對于包裝廢物，德國于1992年禁止采用有能量回收的焚燒技術處理包裝廢物，必須優(yōu)先考慮包裝廢物的再生利用。荷蘭也持同樣的觀點，但是目前荷蘭還允許有效利用現(xiàn)有的焚燒爐處理包裝廢物。由于德國和荷蘭優(yōu)先考慮避免垃圾產(chǎn)生原則，在這種情況下，資源化原則在劃分的技術層次上處于較低的水平，但是值得注意的是，法國、意大利、希臘三個國家都沒有采取避免垃圾產(chǎn)生原則。
法國提出的能源化技術互補原則值得推廣。法國政府既不強制執(zhí)行城市生活垃圾管理技術，也不指定要結合何種基本技術。相反，1992年法律還盡量縮小各種資源化技術的費用差別。技術互補使得在給定的資源化率下廢物處理費用最小化，特別是當帶有能量回收的焚燒運用到處理計劃中時，該計劃將揀選，以再生為目的的回收和堆肥等技術結合起來。分類收集和帶有能量回收的焚燒的結合利用，能夠減少城市生活垃圾總的資源化費用。其中對熱值較低或沒有熱值的優(yōu)先原料（玻璃，金屬）的分類收集，能減少焚燒費用和改善燃燒條件。在既定的處理能力下，利用這兩種技術的互補能夠節(jié)省很多費用。同時，分類收集計劃的實施能延長焚燒廠的使用壽命，通過接收的廢物量的增加，節(jié)省建立新的工廠或附加爐灶的固定投資費用。
從上面的分析可看出：在過去幾十年中，幾乎所有的工業(yè)化國家在城市生活垃圾問題上，都在由單純的處理向綜合治理方向轉變，從根本上改變了垃圾處理的內(nèi)涵，注重源頭減量和綜合利用，從而能夠有效控制污染、回收資源，減少垃圾的處理量。他們制定的治理垃圾戰(zhàn)略目標是通過選擇較高層次的管理目標。首先是避免產(chǎn)生垃圾，如果產(chǎn)生，產(chǎn)生量最少。第二是最大可能地進行回收利用。但目前在解決城市生活垃圾的問題時，我國較多的注意力是放在如何處理產(chǎn)生的垃圾，即末端治理。從國內(nèi)外實踐證明，末端治理處理且大，投資也大，運行費用也高，不符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。因此，可以通過借鑒歐盟發(fā)達工業(yè)國家的有關法規(guī)，結合本身情況，加速我國廢物管理事業(yè)的發(fā)展。
7中國及其上海市生活垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的思考
多年來，中國一直實行政府投資、政府管理的運作模式，環(huán)衛(wèi)部門疲于垃圾清理，對于垃圾的削減、回收和再利用不作通盤考慮。這種政企合一的管理模式，不能形成有效的監(jiān)督和競爭機制，制約了垃圾管理的科學化和有效化，導致國家在減免稅收、政策傾斜等許多方面的扶植和支持具體實施時有困難。
垃圾源頭分類收集后要分類處理。需要一系列的基礎設施，如分類容器、收集車、轉運車、轉運站、各種綜合利用廠、堆肥廠、焚燒廠等。但回收消納垃圾的工廠太少，回收垃圾找不到合適廠家，只能把分好類的垃圾由環(huán)衛(wèi)部門運走暫存起來或送到了填埋場，有的把分類收集起來的垃圾又混合在一起運輸、處理。垃圾分類收集試點工作難以深入。
垃圾混合收集使部分有價值的可回收再生資源得不到利用，也使大量有害物質（如干電池、廢油等）直接進入垃圾，增大了垃圾無害化處理的難度，降低了可用于堆肥的有機物資源化價值，影響了垃圾的高效焚燒。垃圾分類收集后運輸可節(jié)約運量的50%，減少環(huán)境污染。還可充分有效地利用填埋場容量，延長有限的填埋場使用年限。而目前垃圾分類收集覆蓋面積不到20%，造成了資源極大的浪費。
目前，中國已經(jīng)開始出現(xiàn)過度包裝。根據(jù)1998年對使用煤氣地區(qū)的居民生活垃圾抽樣調(diào)查結果顯示：塑料、玻璃和紙類的含量分別為13．48%、 5.15%和8．77%。這還不包括已經(jīng)被走街串戶的廢品收購者回收掉的舊報紙、紙板箱、可樂瓶等。據(jù)報道，我國城市生活垃圾中，包裝廢棄物所占的比例是其重量的15％，體積的25%。據(jù)估計，上海目前的情況已經(jīng)明顯高于這兩個比例。
產(chǎn)品的初級包裝和運輸包裝是必需的，但有的包裝是多余的、過度的。如某些保健用品采用六層重復的裝飾性和填充性包裝，包裝體積高達內(nèi)容物的97倍。
發(fā)展綠色包裝是一項重要工作。目前，代表世界潮流的綠色包裝產(chǎn)品推廣還存在諸多的困難。上海市一家生產(chǎn)紙漿模塑制品（可用于制造蛋托、電話機包裝填充物，甚至取代泡沫塑料作為電視機等大宗商品的包裝填充物等）的廠家在推廣其產(chǎn)品時，幾百家需要此類包裝制品的單位中卻只有幾家有使用意向。
建議中國城市生活垃圾處理的選擇序列為：垃圾產(chǎn)生量最小量化管理→盡可能進行回收利用→盡可能對可生物降解的有機物進行堆肥處理→盡可能對可燃物進行焚燒處理→對不能進行其他處理的垃圾進行填埋處理。這里的盡可能含義是以經(jīng)濟條件許可為前提。據(jù)此，城市生活垃圾處理可持續(xù)發(fā)展體系是：加強源頭管理（避免產(chǎn)生垃圾、盡量減少產(chǎn)生量），提高回收利用率，提高可生物降解的有機物生化處理率，可燃物焚燒處理穩(wěn)定在一定的比例，盡可能減少填埋處理量。
8生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化
關于城市生活垃圾和工業(yè)生活垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化，目前已經(jīng)受到各級政府和企業(yè)的重視。但就生活垃圾產(chǎn)業(yè)化而言，仍然有許多問題值得探討和研究。
（1)政府的介入。城市生活垃圾處理屬于市政公益事業(yè)，也是政策性很強的行業(yè)，同時也是非盈利行業(yè)。因此，政府部門是不可能不隨時介入生活垃圾處理過程的。
(2) 處理成本。從生活垃圾中回收有價物品的數(shù)量是非常有限的，所得收益是不可能抵消處理成本的。本文已經(jīng)比較全面地提供了歐盟4國在垃圾處理方面的費用？偟膩碇v，均高于30美元（不包括運輸與收集）。填埋的費用是最低的。就我國情況看，填埋費用（填埋稅）可能需要50-60元／噸以上（包括折舊），加上收集與運輸，總費用要超過150元。如果采用焚燒，總費用會更高。
生活垃圾完全實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化時，通過財政或垃圾稅，政府部門應該支付企業(yè)上述費用，否則，企業(yè)是很難生存的。
目前，就生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化，政府與企業(yè)的關系、財政分攤、垃圾稅、填埋稅、焚燒稅、堆肥稅等，仍然缺乏定量化的研究。
(3）產(chǎn)業(yè)化的法規(guī)與政策。迄今為止，我國仍然缺乏有關生活垃圾產(chǎn)業(yè)化的全國性法規(guī)。盡管許多省市已經(jīng)發(fā)文，表示要大力促進生活垃圾產(chǎn)業(yè)化，但基本上是原則性的，從未涉及具體的處理費用支付數(shù)額和方式、資金的來源與保證。
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