BOT項(xiàng)目融資模式在環(huán)保項(xiàng)目中的應(yīng)用
隨著科學(xué)發(fā)展觀、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色GDP等理念得到廣泛認(rèn)同，環(huán)保工作日益得到社會(huì)各界的重視，保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，正成為社會(huì)各界的共同目標(biāo)。但是由于長期以來一直存在著單純追求經(jīng)濟(jì)增長的傾向，我國在環(huán)保方面“欠賬”很多，環(huán)境問題已成為我國當(dāng)前面臨的最主要的挑戰(zhàn)之一。
1 我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資的現(xiàn)狀
長期以來，環(huán)境污染的治理一直被當(dāng)作公益事業(yè)，完全依靠政府立項(xiàng)投資，財(cái)政撥款運(yùn)營。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未來十年，我國環(huán)；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將大大加快，所需的投入十分巨大，僅污水處理而言，2008年全國廢水排放總量為572億t，而污水處理率僅為62.9%。國家環(huán)保“十一五”規(guī)劃提出到2010年，所有城市都要建設(shè)污水處理設(shè)施，城市污水處理率不低于70%，全國城市污水處理能力達(dá)到1億t/d。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國新增城鎮(zhèn)污水處理規(guī)模4500萬t/d，總投資將是數(shù)百億元。作為發(fā)展中國家，財(cái)力有限，僅靠政府投入，是非常困難的，環(huán)境保護(hù)不僅是政府行為，也是社會(huì)行為，環(huán)境污染治理需要走市場化、社會(huì)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化之路。“十一五”期間，國家也將鼓勵(lì)和支持社會(huì)資金投向城市環(huán)；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加大排污費(fèi)的征收力度，努力使環(huán)保產(chǎn)業(yè)達(dá)到保本微利的水平，使資本良性循環(huán)，吸引更多資金的投入。加大資金的投入，不僅是政府的投入，還應(yīng)包括企業(yè)投入、社會(huì)投入、資本市場投入以及外資的投入，多渠道、多層次、多方位地籌集資金。近年來，BOT模式作為國際流行的一種投資方式開始進(jìn)入我國環(huán)保領(lǐng)域，特別是城市生活污染治理產(chǎn)業(yè)。面對我國城市污水處理廠、垃圾處理廠建設(shè)所需巨大資金的缺口，BOT運(yùn)作方式無疑是解決問題的一個(gè)良策。
2 BOT融資模式的概念
BOT（buliding-operate-transfer）即建設(shè)—運(yùn)營—移交，指由一國財(cái)團(tuán)或投資人作為項(xiàng)目的發(fā)起人，從一個(gè)國家的政府或所屬機(jī)構(gòu)獲得某些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)特許權(quán)，然后由其獨(dú)立或聯(lián)合其他方組建的項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營，整個(gè)特許期（期限一般為15～20年），項(xiàng)目公司通過項(xiàng)目的運(yùn)營來獲得利潤，并用此利潤來償還債務(wù)。在特許期限屆滿時(shí)，整個(gè)項(xiàng)目設(shè)施無償或以極少的名義價(jià)格轉(zhuǎn)讓給東道國政府。BOT是一種新型的工程項(xiàng)目融資和建設(shè)方式， BOT方式在發(fā)展中國家得到廣泛應(yīng)用。近幾年，BOT首先被引入我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，如高速公路的建設(shè)。而引入環(huán)保領(lǐng)域，如城市生活污水處理廠、城市垃圾處理廠的建設(shè)運(yùn)營則才剛剛開始。BOT模式已成為解決污染治理產(chǎn)業(yè)資金不足的一種好方法。采用BOT模式的優(yōu)勢就在于：一方面政府面對污染治理項(xiàng)目所需的巨大資金缺口無資金壓力或少資金壓力，政府不再充當(dāng)經(jīng)營者的角色，實(shí)現(xiàn)了政企分開；另一方面國內(nèi)外的投資者通過政府的支持找到一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)小、收益穩(wěn)定的投資項(xiàng)目，對政府有利、對投資者也有利。
3 BOT模式在國內(nèi)應(yīng)用的現(xiàn)狀
3.1 BOT在國內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用
世界排名第一的水務(wù)企業(yè)—法國威望迪環(huán)境公司首席執(zhí)行官亨利·普羅里奧表示，中國城市獨(dú)有的特點(diǎn)使得他們十分看好中國城市污水處理市場的無限潛力，并將繼續(xù)加大對中國污水治理市場的投資。此前早在 1997年，威望迪集團(tuán)就在天津成功改造了1座技術(shù)落后的水廠；該集團(tuán)在成都投資1.1億美元建成的日處理能力40萬t的凈水處理廠也已經(jīng)開始試運(yùn)營；2001年7月該集團(tuán)與陜西省寶雞市還簽署了合作建設(shè)城市供水及污水處理的協(xié)議，總投資達(dá)6500萬美元；在青島，該集團(tuán)還將投資擴(kuò)建一個(gè)日處理能力14萬m3 的污水處理廠，同時(shí)經(jīng)營管理1座總處理能力為22萬m3 /d的污水處理廠。
大連傅家莊污水處理廠由大連東達(dá)環(huán)境工程公司投資并運(yùn)營，目前運(yùn)營狀況良好；北京桑德環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)已用BOT方式啟動(dòng)了北京肖家河、通州區(qū)兩個(gè)大型市政污水處理項(xiàng)目；2002年，徐州源泉環(huán)保公司與徐州市公用事業(yè)管理局簽訂了合同，由前者以BOT方式投資興建的徐州三八河污水處理廠一期工程更是一項(xiàng)成功的 BOT運(yùn)作實(shí)例。
3.2 主要特點(diǎn)
（1）通過比較研究，目前在國內(nèi)，BOT已經(jīng)形成了民營企業(yè)、上市公司、外國企業(yè)共同投資的三足鼎立的競爭格局。1）外國企業(yè)的BOT項(xiàng)目市場主要集中在中國的特大型城市，業(yè)務(wù)主要面向供水行業(yè)，通過國際財(cái)團(tuán)或者跨國銀行進(jìn)行融資，由中國政府承擔(dān)保證；2）國內(nèi)上市公司的BOT項(xiàng)目集中在大中型城市，業(yè)務(wù)主要是排水，由項(xiàng)目公司的發(fā)起人提供擔(dān)保，向國內(nèi)銀行貸款融資；3）民營企業(yè)的BOT市場主要集中在小城市，業(yè)務(wù)主要是排水，由項(xiàng)目發(fā)起人提供貸款擔(dān)保，向地方銀行進(jìn)行貸款融資。在現(xiàn)階段，供水行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)小于排水行業(yè)，這是因?yàn)槠湮鬯召M(fèi)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于供水行業(yè)，而且供水行業(yè)與排水行業(yè)相比，其經(jīng)營管理要簡單得多。
（2）從項(xiàng)目實(shí)施的情況來看，現(xiàn)有BOT項(xiàng)目主要集中在城市排水、給水、污泥和垃圾處理方面。這類項(xiàng)目具有一定的專業(yè)技術(shù)門檻，但技術(shù)含量和對資本的要求又不是很高，因此比較適合我國企業(yè)的發(fā)展水平，而且受到能力限制，技術(shù)含量高和綜合開發(fā)利用的項(xiàng)目還不多見。
（3）項(xiàng)目運(yùn)作的方式日趨規(guī)范化。
4 BOT融資模式在應(yīng)用中出現(xiàn)的問題
近年來，國內(nèi)各地開始采用較為規(guī)范的招投標(biāo)方式，在信息的透明度、項(xiàng)目決策的科學(xué)性和公平性方面有了明顯的進(jìn)步。盡管如此，BOT模式實(shí)際應(yīng)用于環(huán)保產(chǎn)業(yè)時(shí)，目前還存在以下一些問題：
（1）缺乏法律法規(guī)的規(guī)范
BOT投融資方式具有投資數(shù)額大、投資周期長、在項(xiàng)目運(yùn)行期間不確定因素多的特點(diǎn)，因此，需要有明確的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。目前我國尚未專門對BOT進(jìn)行立法，現(xiàn)有法規(guī)主要是為規(guī)范吸收外商投資而出臺的，且多以部門“內(nèi)部文件”、“通知”的形式存在，例如對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部1994年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》；國家計(jì)委、電力部、交通部1995年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》等，這些文件透明度不高，權(quán)威性較差，不同部門文件之間缺乏協(xié)調(diào)性甚至出現(xiàn)沖突。在執(zhí)行上，各地也普遍缺乏實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致了同樣的項(xiàng)目在價(jià)格測算和評標(biāo)方法等方面出現(xiàn)較大差異，影響了政策的連續(xù)性。
（2）缺乏有效的管理體制
BOT項(xiàng)目的核心是政府將專營權(quán)授予中標(biāo)的投資者，而由誰代表政府行使授權(quán)和管理，各地的差異很大。例如同為污水處理項(xiàng)目，有的由城建局作為政府代表，有的由工程指揮部這類臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為代表。由于缺乏規(guī)范，不僅難以保證效率，而且這種潛在的變數(shù)會(huì)給項(xiàng)目的實(shí)施和建成后的運(yùn)行帶來風(fēng)險(xiǎn)。
（3）缺乏標(biāo)準(zhǔn)體系導(dǎo)致難以科學(xué)合理定價(jià)
在BOT投融資模式中，定價(jià)是核心問題，定價(jià)過低將損害投資者的利益，不僅不利于吸引民間資本，還可能最終將投資者的損失轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者；定價(jià)過高則意味著政府風(fēng)險(xiǎn)和守信成本的提高。近年來，一些地方政府為了吸引外資，與外商簽訂無風(fēng)險(xiǎn)、高固定回報(bào)率的特許權(quán)經(jīng)營合同（如沈陽第九水廠的固定回報(bào)率近20%），然而，項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行幾年后發(fā)現(xiàn)當(dāng)初簽訂的合同對自己過于不利（如沈陽自來水公司給第九水廠支付的水價(jià)是2.5元/噸，而市場平均價(jià)格是1.4元/噸。到2000年自來水公司因此虧損2億多元），要求重新簽訂合同或者單方毀約，造成了項(xiàng)目的失敗，導(dǎo)致一些外資跨國公司退出了中國市場。
（4）缺乏配套設(shè)施
以污水處理為例，有的地區(qū)的污水處理廠的實(shí)際運(yùn)行能力僅為設(shè)計(jì)能力的70%；北京很多新建小區(qū)都建有中水站，但由于缺乏管網(wǎng)配套設(shè)施，造成相當(dāng)一部分設(shè)備尚處于閑置狀態(tài)。這種狀況如果持續(xù)下去，也會(huì)對 BOT模式產(chǎn)生不利影響。
（5）市場競爭不規(guī)范
目前在環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，BOT仍屬新生事物，不少環(huán)保公司不管是否有過深入研究、是否具備相應(yīng)實(shí)力，都想占據(jù)一席之地。不少資產(chǎn)規(guī)模僅幾百萬的環(huán)保企業(yè)也到處承攬環(huán)保BOT項(xiàng)目，他們甚至連投資成本如何測算都不知道，就去與業(yè)主談運(yùn)行價(jià)格，造成在一些地區(qū)出現(xiàn)惡意降價(jià)競爭的現(xiàn)象。這種不規(guī)范的市場競爭使正規(guī)公司面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。
5 建議
（1）加快法制建設(shè)，盡早對BOT環(huán)保項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范為了形成合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，建設(shè)健康的法律環(huán)境，有關(guān)部門應(yīng)盡早制定一部詳盡的污水處理BOT專項(xiàng)立法，以促進(jìn)我國BOT模式的發(fā)展，以規(guī)范的操作程序和運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行法律體系與環(huán)保BOT項(xiàng)目的銜接，為BOT方式提供良好的法律環(huán)境。此外，有關(guān)部門還應(yīng)制定相關(guān)的配套制度，包括符合國際慣例的項(xiàng)目評估測算制度、項(xiàng)目公示制度、BOT項(xiàng)目移交管理辦法等，用以規(guī)范 BOT項(xiàng)目的談判、合同文本的主要內(nèi)容和表達(dá)方式、合同的審核、項(xiàng)目移交程序和意外情況的處理辦法等等。
（2）各級政府應(yīng)加強(qiáng)信用觀念，克服短期行為，將價(jià)格和購買量建立在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公平合理的基礎(chǔ)之上
在環(huán)保行業(yè)大規(guī)模地推行BOT模式，首先要求各地政府要有誠心和嚴(yán)格遵守合約的意識。為了嚴(yán)格守信，各地政府必須將特許權(quán)合同建立在科學(xué)合理的測算價(jià)格和購買力的基礎(chǔ)之上，應(yīng)在充分考慮財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的前提下科學(xué)合理地確定項(xiàng)目投資回報(bào)率，測算政府需要支付的污水處理服務(wù)費(fèi)。同時(shí)要注意克服短期行為，避免為降低前期費(fèi)用而使后期費(fèi)用增大的現(xiàn)象。
（3）加快標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，改進(jìn)項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制
經(jīng)驗(yàn)表明，科學(xué)的市場預(yù)測、適度的投資回報(bào)率和合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的架構(gòu)是保證BOT項(xiàng)目成功的重要因素。因此，必須建立完整的標(biāo)準(zhǔn)體系和科學(xué)合理的價(jià)格測算方法。對于國家管理部門來講，應(yīng)盡快修訂更新現(xiàn)有專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，增補(bǔ)有關(guān)內(nèi)容。對于城市政府來說，一是要改進(jìn)組織工作和規(guī)范定價(jià)程序，二是要統(tǒng)一價(jià)格計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)和口徑，三是要增加定價(jià)過程的透明度。
（4）規(guī)范競爭，提高投資者素質(zhì)
為避免低素質(zhì)投資者進(jìn)入環(huán)保市場擾亂競爭秩序，建議行業(yè)主管部門提高對BOT項(xiàng)目建設(shè)參加者的資質(zhì)要求，建立環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)的等級管理制度，并進(jìn)行分類管理。
（5）完善配套設(shè)施建設(shè)
BOT模式盡管是增加投資主體、拓展融資渠道的有效途徑，但并不是所有環(huán)保項(xiàng)目都適宜采用這一模式。對一些難以定價(jià)和計(jì)算投資回報(bào)率的項(xiàng)目，還是應(yīng)當(dāng)由政府投資和建設(shè)。我國在配套設(shè)施建設(shè)方面還很薄弱，往往跟不上實(shí)際需要。因此，今后應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃、城建、計(jì)劃、財(cái)政等部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，加快配套設(shè)施建設(shè)。
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