中國(guó)污染控制政策的評(píng)估及展望
中國(guó)污染控制政策的形成是在1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議后開始起步的。而污染控制政策得到快速發(fā)展是從1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)之后開始的，中國(guó)出臺(tái)了一系列文件和相關(guān)政策，制定和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，明確了環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策地位。各部門和各地方分別從戰(zhàn)略、規(guī)劃、法規(guī)、制度、經(jīng)濟(jì)手段等不同政策層面推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，并取得了明顯成效。黨的十六屆三中全會(huì)提出的科學(xué)發(fā)展觀，黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明更是對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的完善和提升，它強(qiáng)調(diào)了以人為本和可持續(xù)發(fā)展的重要性，更強(qiáng)調(diào)環(huán)境與發(fā)展的協(xié)調(diào)，環(huán)境政策力度明顯提升。這些都充分顯示，中國(guó)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的決心。
1 中國(guó)污染控制政策演變歷程
中國(guó)環(huán)境污染控制政策的演變歷程，與中國(guó)環(huán)境管理體制的發(fā)展、環(huán)保職能的轉(zhuǎn)變和環(huán)境污染形勢(shì)的變化密切相關(guān)，總體上呈現(xiàn)出由單環(huán)節(jié)末端治理向全過(guò)程污染控制演變，由單純強(qiáng)調(diào)工業(yè)“三廢”控制向工業(yè)、城市和農(nóng)業(yè)全方位污染綜合防治演變，由單一指令控制手段向行政、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)綜合手段演變等3個(gè)顯著特點(diǎn)[1-2]，見圖1。
 |
1.1 由末端治理向全過(guò)程污染控制演變
90年代以前，我國(guó)的環(huán)境管理政策主要集中于生產(chǎn)領(lǐng)域，集中于工業(yè)污染末端的治理，忽視了對(duì)分配、流通和消費(fèi)領(lǐng)域的關(guān)注，本質(zhì)上是環(huán)境后果導(dǎo)向型的，環(huán)境保護(hù)處于被動(dòng)狀態(tài)，使得環(huán)境利益分配不合理、災(zāi)難性交通事故頻發(fā)和奢侈型消費(fèi)現(xiàn)象孳生等問題日益嚴(yán)重，由此引發(fā)的環(huán)境問題日漸突出。近10年來(lái)，中國(guó)在可持續(xù)發(fā)展的框架內(nèi)不斷強(qiáng)調(diào)建立環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機(jī)制，“八五”、“九五”期間，實(shí)施了建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，提出了“三同步”方針，統(tǒng)籌規(guī)劃，從決策源頭上避免走“先污染后治理”的路子。2003年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的頒布實(shí)施，宣告中國(guó)污染控制步人工業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程控制的新時(shí)期。同年，開始實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中確定了規(guī)劃環(huán)評(píng)的地位，明確要求對(duì)土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和10類專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。與項(xiàng)目環(huán)評(píng)相比較，規(guī)劃環(huán)評(píng)真正開始實(shí)現(xiàn)了從微觀到宏觀，從尾部到源頭，從枝節(jié)到主干，從操作到?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變和飛躍，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一次根本性改革，突破了以往的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的思維模式，在環(huán)境政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了“點(diǎn)—線—面”治理的有機(jī)結(jié)合，形成了全程一體化的環(huán)境政策作用機(jī)制。
1.2 由工業(yè)“三廢”治理向工業(yè)、城市和農(nóng)村全方位污染防治演變
1988年之前，我國(guó)環(huán)保工作處于初創(chuàng)和徘徊階段，環(huán)境管理政策一直集中于工業(yè)污染的防治上。近10年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染日益加劇，人們對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)逐步深化，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作逐步重視，環(huán)境管理政策的實(shí)施領(lǐng)域也逐漸拓展，由傳統(tǒng)的工業(yè)污染防治向工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市環(huán)境污染防治三大領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期，除了工業(yè)污染外，城市和農(nóng)村環(huán)境污染問題也日益嚴(yán)重，于是環(huán)境政策領(lǐng)域拓展到了整個(gè)環(huán)境污染防治，實(shí)施了城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)、農(nóng)業(yè)面臨污染控制、無(wú)公害食品行動(dòng)計(jì)劃等政策。當(dāng)前，我國(guó)工業(yè)化、城市化正處于快速發(fā)展階段，農(nóng)村環(huán)境問題日益凸現(xiàn)，環(huán)境污染的壓力持續(xù)加大，為了實(shí)現(xiàn)環(huán)保的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”和落實(shí)減排目標(biāo)，當(dāng)前和今后一段時(shí)期，環(huán)境污染防治仍然是我國(guó)環(huán)保工作的重中之重和首要任務(wù)，環(huán)境污染防治政策必須得到進(jìn)一步加強(qiáng)。但是，新形勢(shì)下環(huán)境污染防治政策的制定絕不是回到工業(yè)“三廢”治理的原點(diǎn)，而是要滲透到國(guó)家的各領(lǐng)域、社會(huì)再生產(chǎn)的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)污染防治工作質(zhì)的飛躍。
1.3 由單一的指令控制手段向行政、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)等綜合手段演變
過(guò)去，由于長(zhǎng)期實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國(guó)主要以行政手段控制污染為主。近10年來(lái)，隨著中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的穩(wěn)步有序推進(jìn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷，我國(guó)的環(huán)境政策也開始適時(shí)地發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，由過(guò)去單一的命令控制型環(huán)境政策手段向行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種環(huán)境政策手段綜合并用轉(zhuǎn)變，特別是經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境政策中越來(lái)越廣泛的應(yīng)用，對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作產(chǎn)生了重要的良性影響。在全國(guó)第六次環(huán)保大會(huì)上，溫家寶總理提出“三個(gè)歷史性”轉(zhuǎn)變，把環(huán)境污染控制政策更是推向了經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)和其他手段的綜合應(yīng)用上。同時(shí)，針對(duì)企業(yè)對(duì)環(huán)境政策的抵制傾向，一些新型的環(huán)境政策應(yīng)運(yùn)而生，如自愿型環(huán)境政策。這種基于企業(yè)自愿基礎(chǔ)上的環(huán)境政策促進(jìn)了企業(yè)環(huán)保投人的增加，有效地減輕了政府在環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。這一系列環(huán)境政策的發(fā)展過(guò)程中，政府的管制職能不斷降低，政府由環(huán)境政策的推動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境政策的引導(dǎo)者，企業(yè)則由環(huán)境政策的被動(dòng)接受者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境政策的主動(dòng)參與者。
2 中國(guó)現(xiàn)有污染控制政策總體評(píng)估
2.1 基本特點(diǎn)
中國(guó)污染控制政策的基本特征主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面[3]：
第一，在政策定位上，比較強(qiáng)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的相對(duì)平衡。中國(guó)污染控制政策不僅考慮環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的需要，同時(shí)也注重政策對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可能產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)，一般情況下總是把企業(yè)對(duì)環(huán)境政策的承受力作為制定環(huán)境政策時(shí)比較重要的因素，這在環(huán)境政策中表現(xiàn)為環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的相互妥協(xié)或讓步。就是說(shuō)，中國(guó)環(huán)境政策的總體戰(zhàn)略是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)型的，而不是環(huán)境優(yōu)先型的。這一特征與中國(guó)環(huán)境政策產(chǎn)生和發(fā)展時(shí)正處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展階段有關(guān)，在人均收入很低的國(guó)情條件下，過(guò)于強(qiáng)調(diào)環(huán)境優(yōu)先似乎是不現(xiàn)實(shí)的。只有在中國(guó)人均收入得到較大提高后，中國(guó)污染控制政策才有可能逐步由環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境優(yōu)先型。
第二，在政策作用點(diǎn)上，比較注重同時(shí)從根源上預(yù)防和從后果上治理。中國(guó)政策所處的特殊時(shí)刻是：工業(yè)化進(jìn)程中已經(jīng)出現(xiàn)了大量環(huán)境問題，同時(shí)中國(guó)已認(rèn)識(shí)到這些問題是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程密切相關(guān)的，因此，中國(guó)環(huán)境政策既要處理已經(jīng)出現(xiàn)的后果，又要采取措施預(yù)防新的環(huán)境問題，這就必然使中國(guó)環(huán)境政策出現(xiàn)全面出擊、兩者兼顧的局面，從而使中國(guó)環(huán)境政策有比較多的作用點(diǎn)，例如既有規(guī)劃、計(jì)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等預(yù)防性政策，又有排污收費(fèi)、限期治理等補(bǔ)救性措施。
第三，在環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)制上，比較注重政府管制的作用。中國(guó)環(huán)境政策中的各種具體措施，特別是各項(xiàng)環(huán)境管理制度，大部分是由政府部門直接操作，并作為一種行政行為而通過(guò)政府體制進(jìn)行實(shí)施的，這就使中國(guó)環(huán)境政策具有濃郁的政府行為色彩。近幾年來(lái)，中國(guó)在淮河、太湖等水域采取“會(huì)戰(zhàn)式”的污染控制行動(dòng)，主要方式也是動(dòng)用行政系統(tǒng)的力量。相對(duì)而言，通過(guò)社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)體而實(shí)施的政策則為數(shù)不多，力量較弱。由于這個(gè)特征，中國(guó)環(huán)境政策需要耗費(fèi)較多的財(cái)政資源，這與十分有限的財(cái)政支持能力形成了突出矛盾。
第四，在環(huán)境政策實(shí)施手段上，比較強(qiáng)調(diào)命令型控制手段和經(jīng)濟(jì)性手段的并重與結(jié)合。在中國(guó)的環(huán)境政策中，命令型控制手段占主導(dǎo)地位，同時(shí)經(jīng)濟(jì)性手段發(fā)展也較快。由于這個(gè)原因，中國(guó)環(huán)境政策體系顯得全面而龐大，甚至復(fù)雜。這種情況其實(shí)反映了一個(gè)實(shí)質(zhì)性問題：各單項(xiàng)的環(huán)境政策力度不夠，不得不從數(shù)量上追加其他手段。這一特征說(shuō)明，中國(guó)環(huán)境政策需要改進(jìn)其實(shí)施效率。
2.2 取得的經(jīng)驗(yàn)
現(xiàn)行污染控制政策所取得的主要經(jīng)驗(yàn)可以概括為：
（1）各種污染防治手段已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境政策體系的基本組成部分，并且正逐步納入我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和部門政策的政策體系。在我國(guó)目前實(shí)行的各項(xiàng)環(huán)境政策中，環(huán)境污染防治手段或者包含環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策措施（經(jīng)濟(jì)手段）的環(huán)境政策已經(jīng)占有相當(dāng)比例，而且還在不斷加強(qiáng)。此外，在一些宏觀經(jīng)濟(jì)政策，例如財(cái)政、稅收和金融政策，一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和部門管理政策體系中，也在開始利用經(jīng)濟(jì)政策手段加強(qiáng)保護(hù)環(huán)境的措施。
（2）強(qiáng)化手段和制度建設(shè)是環(huán)境污染防治的基礎(chǔ)。環(huán)境污染防治必須要有充足的環(huán)境管理手段，強(qiáng)化環(huán)境管理制度是環(huán)境污染防治的基礎(chǔ)。“九五”的經(jīng)驗(yàn)表明，在環(huán)境污染防治過(guò)程中，一方面要不斷完善現(xiàn)有的環(huán)境污染防治手段，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污許可證、排污收費(fèi)等制度，另一方面要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，適時(shí)地引進(jìn)一些新的環(huán)境管理手段，尤其是自愿性的手段和環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。
（3）污染控制經(jīng)濟(jì)手段為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展籌集了關(guān)鍵資金。在國(guó)家財(cái)力尚不充裕，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重的情況下，通過(guò)實(shí)施環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策籌集來(lái)的資金，為我國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的條件下遏制環(huán)境惡化的趨勢(shì)做出了關(guān)鍵性的貢獻(xiàn)，并且為日后強(qiáng)化環(huán)境管理工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（4）加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境污染防治政策的保障。環(huán)境污染防治政策的執(zhí)行必須要有一支執(zhí)法嚴(yán)格、素質(zhì)高尚、裝備精良的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。近年來(lái)，國(guó)家連續(xù)對(duì)環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治、水污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治等法律實(shí)施情況進(jìn)行檢查，推動(dòng)了重點(diǎn)地區(qū)污染治理。如果沒有一支嚴(yán)格的執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)工業(yè)污染企業(yè)的監(jiān)管就無(wú)從談起，污染控制政策就難以落實(shí)到位。
（5）環(huán)境污染控制手段的實(shí)施提高了各級(jí)政府、企業(yè)和全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。通過(guò)實(shí)施各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策而產(chǎn)生的社會(huì)影響，在一定程度上普及了環(huán)境價(jià)值和環(huán)境資源有償使用的觀念，提高了全社會(huì)各界的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。
2.3 存在的問題
（1）政策設(shè)計(jì)觀念未完全轉(zhuǎn)變。盡管中國(guó)政府已提出了“科學(xué)發(fā)展觀”，“建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)”、“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展”、“走新型工業(yè)化道路”、“建設(shè)生態(tài)文明”等新的發(fā)展理念，但無(wú)論是企業(yè)、居民還是一些地方領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)這些發(fā)展觀、環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的重要性和環(huán)境污染造成的巨大損害認(rèn)識(shí)很不足，許多認(rèn)識(shí)往往是停留在口頭上、宣傳上，并不能貫穿在實(shí)際生產(chǎn)和生活中，不能自覺地考慮生產(chǎn)生活行為對(duì)環(huán)境的影響。
（2）法律制度建設(shè)不完備。一是法律規(guī)定不完善或過(guò)時(shí)。一些重要的環(huán)境制度在規(guī)定上不完善或過(guò)時(shí)，需要進(jìn)一步完善和做相應(yīng)的調(diào)整，才能夠保證環(huán)境保護(hù)與管理的效力。此外，一些環(huán)境管理制度適應(yīng)的是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式，明顯不相適應(yīng)當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景。二是法律規(guī)定缺失，存在管理制度空白。一些重要的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容則缺乏有力的環(huán)境管理制度予以法律支持，缺少環(huán)境管理與行政手段和抓手，工作很難推進(jìn)。三是有關(guān)法律規(guī)定不統(tǒng)一，易造成不公平現(xiàn)象。
（3）政策體系不盡完善。事實(shí)證明，成功的環(huán)境管理往往是采用多種類型政策手段的組合。然而，我國(guó)污染控制政策是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立的，八項(xiàng)基本管理制度除排污收費(fèi)涉及經(jīng)濟(jì)手段外，注重的都是行政管理，缺乏有效的鼓勵(lì)環(huán)境控制與治理技術(shù)開發(fā)的政策，經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用仍處于待發(fā)展和待完善的階段，必須在正向激勵(lì)政策和逆向限制政策兩個(gè)方面進(jìn)行完善。
（4）政策手段執(zhí)行不到位。目前，在中國(guó)環(huán)境污染防治手段方面，最大的問題就是政策手段在一些地方和企業(yè)執(zhí)行不到位。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的政策手段，特別是排污收費(fèi)制度在許多方面不是相互補(bǔ)充和協(xié)調(diào)的，其執(zhí)行力度也非常薄弱。造成這些問題的原因有許多，包括地方保護(hù)主義，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展？傊，貧窮的中西部地區(qū)的政策執(zhí)行力度和環(huán)境改善程度要落后于東部沿海省區(qū)。
通過(guò)影響因素評(píng)價(jià)矩陣，對(duì)我國(guó)目前的各項(xiàng)環(huán)境管理制度的執(zhí)行效果進(jìn)行了專家打分評(píng)估，最終評(píng)估結(jié)果如表1所示。從表1評(píng)估結(jié)果可知，目前我國(guó)環(huán)境政策總體執(zhí)行效果一般，分?jǐn)?shù)為2.9；在環(huán)境保護(hù)中的作用顯著和執(zhí)行效果較好的環(huán)境政策是環(huán)境法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境規(guī)劃制度、排污收費(fèi)制度等；在環(huán)境保護(hù)中的作用顯著和執(zhí)行效果較差的環(huán)境政策是環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度、排污申報(bào)登記制度、排污許可證制度和公眾參與制度等。
|
表1 我國(guó)主要環(huán)境政策執(zhí)行效果定量評(píng)估結(jié)果
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
3 中國(guó)污染控制政策的基本走向
中國(guó)污染控制政策的制定要以全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)為出發(fā)點(diǎn)，緊緊圍繞推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”這個(gè)主題，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。要不斷完善環(huán)境管理體制、機(jī)制和法制，加強(qiáng)環(huán)境立法，完善環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系；落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、實(shí)施最為嚴(yán)格的污染總量控制與減排目標(biāo)責(zé)任制度、加快推進(jìn)排污許可證制度等重點(diǎn)環(huán)境管理制度；加大環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的創(chuàng)新與試點(diǎn)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境容量的合理開發(fā)利用，保障經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。具體應(yīng)落實(shí)好以下幾項(xiàng)基本任務(wù)。
3.1 完善污染控制的法律法規(guī)體系
根據(jù)《“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》，“十一五”期間，在法規(guī)體系建設(shè)方面，要通過(guò)修改《環(huán)境保護(hù)法》，制定國(guó)家環(huán)境保護(hù)的基本法——《環(huán)境法》，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)、核安全法律框架，完善污染防治法律法規(guī)；在立法的內(nèi)容方面，堅(jiān)持以人為本，尊重公民的環(huán)境權(quán)益，暢通公眾參與渠道，建立信息公開制度；通過(guò)環(huán)境稅費(fèi)改革，企業(yè)環(huán)保成本內(nèi)部化，加大處罰力度，強(qiáng)化執(zhí)法手段，明確民事責(zé)任，解決“違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本更高”的問題；強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系；規(guī)范行政管理行為，建立環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制度等[4]。
完善環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，填補(bǔ)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法律空缺，從污染控制的角度出發(fā)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是為填補(bǔ)污染控制領(lǐng)域中某些方面的空白，制定相關(guān)的法律法規(guī)，如《有毒有害化學(xué)物質(zhì)控制法》等；二是為進(jìn)一步明晰環(huán)境侵權(quán)的民事責(zé)任，制定相關(guān)的法律法規(guī)，如《環(huán)境污染損害賠償法》等；三是為履行國(guó)際環(huán)境條約需要配套制定相關(guān)法律法規(guī)，如《固體廢物進(jìn)口管理辦法》等；四是為完善環(huán)境管理制度，規(guī)范執(zhí)法行為，制定相關(guān)的法律法規(guī)，如《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》等。
3.2 建立和完善重點(diǎn)環(huán)境管理制度
當(dāng)前，應(yīng)著重嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、實(shí)施最為嚴(yán)格的污染排放總量控制與環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度、加快推進(jìn)排污許可證制度等重要環(huán)境管理制度的建設(shè)和完善[5]。
（1）嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。當(dāng)前，強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度重在落實(shí)。一是要把規(guī)劃環(huán)評(píng)作為環(huán)保部門參與綜合決策的主渠道，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面推行各類規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，建立完善規(guī)劃環(huán)評(píng)專家審查機(jī)制，提高實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)和決策環(huán)評(píng)的能力，從源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，使保護(hù)環(huán)境的著力點(diǎn)從微觀層面進(jìn)入宏觀層面。二是要把總量削減指標(biāo)作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的前置條件，堅(jiān)持“以新帶老”，新上建設(shè)項(xiàng)目不允許突破總量控制指標(biāo)。三是加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理。對(duì)紡織、汽車、電力、煤炭、鋼鐵、水泥、焦炭、鐵合金、電解鋁、電石等國(guó)家宏觀調(diào)控的十大行業(yè)，實(shí)行部門聯(lián)動(dòng)，協(xié)同把好準(zhǔn)入關(guān)。四是加強(qiáng)“三同時(shí)”管理，嚴(yán)把項(xiàng)目驗(yàn)收關(guān)。對(duì)不履行“三同時(shí)”的，要立即責(zé)令停止生產(chǎn)；對(duì)試生產(chǎn)的企業(yè)，要重點(diǎn)檢查污染防治設(shè)施同步運(yùn)行情況，對(duì)不正常運(yùn)行的，要停止試生產(chǎn)，并責(zé)令限期改正。五是開展全國(guó)環(huán)評(píng)執(zhí)行情況的專項(xiàng)檢查，全面清理整頓新開工項(xiàng)目，加大對(duì)未審批先建設(shè)、不審批也開工、沒驗(yàn)收就投產(chǎn)，以及違規(guī)審批、越級(jí)審批的處罰力度。
（2）實(shí)施最為嚴(yán)格的總量控制與環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度。要實(shí)現(xiàn)“十一五”環(huán)保目標(biāo)，必須在落實(shí)污染物排放總量控制、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制方面取得大的突破。“十一五”期間主要污染物排放總量要削減10%，是黨中央、國(guó)務(wù)院向全國(guó)人民做出的莊嚴(yán)承諾，是環(huán)保部門義不容辭的責(zé)任。一是通過(guò)控制污染“增量”，削減污染“存量”，使污染“總量”保持在環(huán)境容量允許的范圍內(nèi)。二是落實(shí)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的各項(xiàng)措施。重點(diǎn)是明確考核要求、制定考核方案、建立社會(huì)公布制度，營(yíng)造落實(shí)責(zé)任的良好氛圍。要把各地完成指標(biāo)的情況向社會(huì)公布，接受全社會(huì)的監(jiān)督。三是抓緊建立和完善總量控制和目標(biāo)責(zé)任制的基礎(chǔ)體系，包括：建立和完善科學(xué)的減排指標(biāo)體系，建立和完善準(zhǔn)確的減排監(jiān)測(cè)體系，建立和完善嚴(yán)格的減排考核體系。
（3）加快推進(jìn)排污許可證制度的實(shí)施。一是制定完善實(shí)施排污許可證制度的法規(guī)及配套的行政辦法。排污許可證管理問題，只有國(guó)家高度重視，提供法律法規(guī)支持才能解決。為此，首先要制定完善關(guān)于證照管理的規(guī)定，抓緊制定出臺(tái)《排污許可證管理?xiàng)l例》，使排污許可證用法律程序固定下來(lái)。二是加強(qiáng)排污許可證的監(jiān)督和證后管理。應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)能力和計(jì)量手段建設(shè)，及時(shí)準(zhǔn)確掌握企業(yè)環(huán)境污染排放狀況；加強(qiáng)許可證管理工作，以適應(yīng)基層環(huán)境管理的需要，可以根據(jù)其環(huán)境影響的大小，實(shí)行不同的分類管理，即分別用《排污許可證》或《臨時(shí)排污許可證》、《排污許可核準(zhǔn)證》和《排污許可通知書》的形式進(jìn)行管理。三是強(qiáng)化與其他相關(guān)環(huán)境管理制度的銜接，如與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度銜接，與限期治理制度進(jìn)行結(jié)合，與排污收費(fèi)制度結(jié)合，與總量控制制度進(jìn)行結(jié)合等。
3.3 加強(qiáng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革與創(chuàng)新
當(dāng)前，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究和實(shí)踐的重點(diǎn)是，通過(guò)研究提出適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，選擇環(huán)境財(cái)政、環(huán)境稅收、生態(tài)補(bǔ)償、排污交易、綠色資本市場(chǎng)等政策進(jìn)行試點(diǎn)，爭(zhēng)取在環(huán)境財(cái)稅政策、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策、綠色資本市場(chǎng)、排污權(quán)交易等領(lǐng)域取得突破，通過(guò)10年左右的努力建立起支撐環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。近期，建議著力在以下六個(gè)方面取得突破性進(jìn)展。
一是設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策體系框架。主要是對(duì)目前國(guó)內(nèi)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究進(jìn)展進(jìn)行回顧和評(píng)估，對(duì)國(guó)際環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)分析，結(jié)合國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、全面建設(shè)小康社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的需求，研究提出新形勢(shì)下完整的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策框架體系？蚣荏w系設(shè)計(jì)的主要目的是為環(huán)境政策改革創(chuàng)新提供一個(gè)中長(zhǎng)期的技術(shù)路線導(dǎo)引，起到環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策總綱的作用，同時(shí)又要對(duì)近中期的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革和試點(diǎn)做出安排。
二是完善環(huán)境公共財(cái)政政策體系。環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策，在國(guó)家公共財(cái)政預(yù)算體系中應(yīng)有明確的地位。當(dāng)前，關(guān)鍵是進(jìn)一步明確中央和地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)的劃分，根據(jù)“環(huán)境事權(quán)和環(huán)境財(cái)權(quán)對(duì)應(yīng)”原則，明確中央和各級(jí)地方政府的環(huán)境公共財(cái)政支出范圍、對(duì)象、規(guī)模，建立環(huán)境公共財(cái)政投入績(jī)效評(píng)估體系和政府綠色采購(gòu)制度，探索建立中央環(huán)境保護(hù)基金的可行性，提高公共財(cái)政在環(huán)境保護(hù)投入中的比例以及公共財(cái)政投入的環(huán)境效率。
三是開展環(huán)境稅收政策設(shè)計(jì)與試點(diǎn)。在總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家環(huán)境稅收實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究提出中國(guó)環(huán)境稅收政策框架，包括獨(dú)立型的環(huán)境稅方案和融入型的方案。融入型環(huán)境稅方案要重點(diǎn)研究提出促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的稅收政策方案，包括進(jìn)出口關(guān)稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅和資源稅改革建議方案，體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)要求的燃油稅方案。獨(dú)立型環(huán)境稅方案應(yīng)重點(diǎn)研究污染產(chǎn)品稅、污染排放稅、一般環(huán)境稅以及碳稅方案。
四是開展生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)與試點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償是我國(guó)目前社會(huì)各界非常關(guān)注的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立要特別注意中央和地方職責(zé)的界定，要重點(diǎn)研究提出國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策框架體系，提出基于水源地保護(hù)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策方案，建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策需求及法規(guī)保障體系；研究設(shè)計(jì)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償示范政策方案，選擇重點(diǎn)資源開發(fā)區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)；選擇跨省跨市典型流域開展流域生態(tài)補(bǔ)償政策試點(diǎn)研究。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出生態(tài)補(bǔ)償政策的國(guó)家實(shí)施方案。
五是開展排污交易政策設(shè)計(jì)與試點(diǎn)。排污交易制度是目前國(guó)際上環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的熱點(diǎn)。美國(guó)和一些歐洲國(guó)家取得了很好的經(jīng)驗(yàn)，目前正在向氣候變化領(lǐng)域擴(kuò)展。當(dāng)前，要結(jié)合我國(guó)污染減排的形勢(shì)，研究提出排污權(quán)有償取得和排污交易的法規(guī)制度，建立排污權(quán)有償使用和排污交易管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易的科學(xué)、動(dòng)態(tài)管理。財(cái)政部和環(huán)保總局準(zhǔn)備在太湖流域和電力行業(yè)分別開展水污染物COD和大氣污染物SO2排污交易試點(diǎn)，建設(shè)試點(diǎn)企業(yè)重點(diǎn)污染源排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、排污權(quán)有償使用和交易管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上提出排污交易試點(diǎn)與推廣方案。
六是開展綠色資本市場(chǎng)政策設(shè)計(jì)與試點(diǎn)。綠色資本市場(chǎng)在發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、綠色能源、綠色產(chǎn)品中有著很強(qiáng)的支持作用。創(chuàng)建綠色資本市場(chǎng)一方面可以從源頭上盡可能消除環(huán)境污染和生態(tài)破壞，另一方面也可以有效促進(jìn)社會(huì)投資者和廣大公眾參與環(huán)境保護(hù)。綠色資本市場(chǎng)的范圍很廣，當(dāng)前，主要是開展綠色信貸與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理、綠色信貸的技術(shù)支持體系、綠色金融工具（綠色債券、綠色基金和環(huán)保彩票）創(chuàng)新、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度、上市公司環(huán)境績(jī)效評(píng)估與環(huán)境會(huì)計(jì)研究和試點(diǎn)，引導(dǎo)建立綠色資本市場(chǎng)。
參考文獻(xiàn)：
[1] 李康. 環(huán)境政策學(xué)[M]. 北京: 清華大學(xué)出版社, 2000: 28-32.
Li Kang. Environmental policy[M]. Beijing: TsingHua University Publishing House, 2000: 28-32.
[2] 王金南. 環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué): 理論、方法與政策[M]. 北京: 清華大學(xué)出版社, 1994: 56-60.
Wang Jinnan. Environmental Economics-theory, method and pol-icy[M]. Beijing: TsingHua University Publishing House, 1994: 56-60.
[3] 吳荻, 武春友. 建國(guó)以來(lái)中國(guó)的環(huán)境政策演變分析[J]. 大連理工大學(xué)學(xué)報(bào), 2006,12: 48-52.
Wu Di, Wu Chunyou. Evolution analysis of China’s Environmental policies in the past years of establishing our country[J]. Dalian Sci-ence-industry University Journal, 2006, 12: 48-52.
[4] 徐祖信. 完善我國(guó)環(huán)保法律的現(xiàn)實(shí)思考與建議[J]. 環(huán)境保護(hù), 2007(3): 27-29.
Xu Zhuxin. Considering and Suggestion of Perfecting the Environ-mental Laws in China[J]. Environmental Protection, 2007, 3: 27-29.
[5] 覃浩展. 我國(guó)環(huán)境政策回顧、現(xiàn)狀與展望[J]. 中共南寧市委黨校學(xué)報(bào), 2006,12: 15-18.
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
