當前中國主要污染減排措施的績效比較
一、當前主要污染減排工具的效率分析
（一）排放稅。污染排放稅是指根據污染者的排放數量或者能生產有污染的產品數量所征收的一種稅收，屬于環(huán)境稅的一種，也是最能直接體現環(huán)境稅本質的一種。按照經濟學中邊際成本等于邊際收益的最優(yōu)化原則，每種要素投入應當達到這樣一個水平，即邊際產品價值等于要素邊際價格和增加的稅收之和（這里將稅收視作成本）。如果不征收排放稅，由于排污不增加生產成本，外部成本或社會成本沒有被內部化，企業(yè)不負擔排污費用就會調整投入組合，選擇產量高、污染多、進而利潤豐厚的投入，而節(jié)能環(huán)保的要素組合則因為排污成本增加被放棄，呈現經濟學中“劣幣驅逐良幣”的局面。因此，征收排放稅會相應地減少污染。
（二）排污許可證。排污許可證是指在滿足一定污染物總量控制目標的條件下，通過明確排污者的排放權，允許排污者在市場上像交易商品一樣交易其排放配額，從而實現環(huán)境資源的優(yōu)化配置。具體做法可以由政府通過拍賣排放許可證將可交易的排污權出售給廠商，授權許可證持有者在既定期限內（通常為一年）一定程度和區(qū)域的排放，廠商之間可以按照一定的價格進行交易。由于交易重新分配了排放費用，廠商愿意以最小成本產生最多效益，利潤將超過降低污染帶來的成本。這種交易不僅有利于企業(yè)，而且降低了以污染減排為目標的整個社會成本，產生社會收益的正外部性，增加社會福利。從經濟學的角度看，產生于科斯定理的排污許可證是對傳統庇古稅的揚棄，其優(yōu)勢在于能以較低的社會總成本實現污染總量控制目標，提高經濟效率。
（三）技術政策。排放稅和排污許可證的做法是通過鼓勵減少排放間接激勵企業(yè)創(chuàng)新發(fā)明，采用新技術，而技術政策則直接鼓勵企業(yè)發(fā)明新方法，包括研發(fā)補助和發(fā)明專利。對于技術創(chuàng)新的效果，經濟分析認為存在明顯的市場失靈。研發(fā)活動會產生新知識，但這些新知識通常不會由發(fā)明者獨享：部分技術會發(fā)生溢出（spill-over）效應，被泄漏給競爭對手。私人企業(yè)的研發(fā)因此顯得經濟效率偏低——大量研發(fā)費用帶來的收益小于成本，屬于外部不經濟。盡管對于全社會而言，社會收益超過社會成本，福利水平上升。此時，技術推動政策——由政府提供研究經費或私人研究補助——會在一定程度上彌補企業(yè)的研究費用，減少外部不經濟給企業(yè)帶來的損失，提高經濟效率，實現帕累托改進。
（四）命令和控制。命令和控制方式（commandandcontrolapproach）包括政府限制企業(yè)可以產生的污染量，或者要求企業(yè)安裝特殊的污染控制設備。在某些情況下，直接監(jiān)控污染排放比較困難，而監(jiān)控特定的生產設備則相對容易而且成本更低。經濟學理論中，外部性同時存在于生產和消費領域。某商品如果在消費過程中對環(huán)境有破壞作用，就會產生消費領域中的外部不經濟，汽車尾氣就是典型的例子。對此，單純的 “命令和控制”效果往往難以實現，需要各種減排措施多管齊下，排污效果會好得多。
二、中國污染減排措施的實踐問題及解決思路
（一）強化環(huán)境產權。環(huán)境污染問題的根源可以歸結為產權問題。環(huán)境產權，是指經濟人對某一環(huán)境資源具有的所有、使用、占有、處分以及收益等各種權利的集合。環(huán)境資源的產權安排會直接影響到其在經濟活動中相應的成本分攤或者收益分配，也就是影響社會總福利。
我國在資源和環(huán)境領域尚未建立有效的產權制度，資源價格只反映資源開發(fā)成本，既沒有全面覆蓋環(huán)境恢復成本和安全生產成本，也沒有反映市場供求關系和資源稀缺程度，致使資源價格偏低，資源和環(huán)境變成了一種可以為地方和企業(yè)低價索取的非稀缺性資源。企業(yè)往往不考慮在資源和環(huán)境利用中的社會成本和收益，造成自然資源的耗竭和生態(tài)環(huán)境的退化，存在嚴重的負外部性。這種外部不經濟的糾正除了依靠市場這只“看不見的手”來配置資源完善價格形成機制，使企業(yè)主動選擇損失更小、成本更低的污染處理方式外，還應加強政府這只“看得見的手”進行管制。具體來講就是改進排污收費制度，進一步擴大排污收費范圍，提高收費標準？梢钥紤]把目前的超標排污費制度改為達標排污收費制度和超標排放加倍收費并予以處罰的制度，將排污許可證中規(guī)定的行政性排污權轉化為產權性排污權，將排污許可證中規(guī)定的排污量或部分排污量轉化為可以轉讓或交易的排污權。在排污權中，為了明確產權，現行法律應當明確規(guī)定排放污染物的主體、種類、濃度、數量、期限、地點和方式等。同時，改變目前收費仍然按照單因子收費的狀況，即在同一排污口含兩種以上有害物質時，按含量最高的一種排污量收費。這種收費依據不僅起不到促進企業(yè)治理污染的刺激作用，反而讓企業(yè)試圖規(guī)避高收費。
（二）提高稅率。標準環(huán)境分析顯示凈收益（環(huán)境收益減去排污成本）只有在稅收（或邊際稅率）等于污染的邊際損害，或者等于污染減排的邊際成本時才會實現收益最大化。而邊際損害和稅率很難比較，因為不同污染源的邊際損害是很不一樣的，而且在不同的地理區(qū)域也大相徑庭。目前大多數損害估計是針對于美國和其他工業(yè)化國家的，應用于中國的污染損害要有不同的估價。例如我國二氧化硫的法定稅率是每公斤0.7元，相當于每公斤0.16美元（購買力平價）或每公噸146美元。而美國二氧化硫的邊際損害要高得多——每公噸 400～3000美元，如果假設邊際損害和收入成比例，由于中美人均收入的比率存在差距，美國的邊際損害應當擴大好幾倍才能達到中國的實際邊際損害，即中國的邊際損害應相當于每公噸61～470美元。因此當前我國的二氧化硫稅率雖然在此范圍內，但是屬于低端。
按照前文的分析，如此低的稅率和稅額根本無法促進資源的合理利用，許多企業(yè)寧肯繳納罰金也不愿主動投資治理污染。由此產生的問題在于低廉的排污收費無法起到保護環(huán)境的作用，無法體現資源本身的內在價值和不同資源在經濟中的不同作用，不能將資源開采的社會成本內部化。2005年以來，國家先后提高了煤炭、石油和天然氣資源稅的稅額標準。提高后的煤炭資源稅為每噸在2～4元之間，石油資源稅每噸在14～30元之間，天然氣資源稅在每千立方米7～15元之間。
（三）加大執(zhí)行力度。OECD副秘書長阿馬諾認為政府機構執(zhí)行力度偏軟，是導致中國環(huán)境問題的原因之一。環(huán)？偩蛛m然制定了一系列法律法規(guī)，但政策執(zhí)行效率低。由于管理松懈，實際稅率遠低于規(guī)定稅率。征收污染稅的權力在于地方環(huán)保局，而該機構高度依賴于當地政府，因為地方環(huán)保局每年的預算資金由地方政府支付。同時，地方政府受益于當地的高效益企業(yè)，所以當然有動機避免嚴格的強制稅收。此外，對逾期拒不繳納排污費的企業(yè)處罰力度不夠，此類罰款的數額只是應繳納排污費數額的1倍以上3倍以下。對于企業(yè)來說，污染收費標準低于污染防治費用，只要繳納排污的費用比治污設備的投資少，廠商寧愿交納排污費也不愿積極治理污染，形成一種“效益污染”。因此，靈活有效的強制稅收需要有一定的制度改革作為配套，尤其應當加強對地方環(huán)保機構的監(jiān)督管理。
（四）增加資金投入。污染減排體系功能的順利實施需要資金投入。2007年，全社會用于研發(fā)的經費已經增加到3664億元，占GDP的1.49%，與 2002年的1.07%相比，有了長足的進展。不過，這一比重仍然低于經濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國平均2%的水平。與其他發(fā)達國家相比， 2003年韓國R＆D(研究與開發(fā)，researchandDevelopment)投入約為160億美元，占其GDP的2.64%，其中用于能源和環(huán)境方面的研發(fā)費用約占20%。而美國與能源相關的研發(fā)年回報率均大于25%——幾倍于市場利率或私人市場的投資回報率。所以，美國清潔的環(huán)境得益于大量貢獻于能源研究資源，也計劃給研發(fā)投入更大的GDP數額。這是我們可借鑒之處，政策應鼓勵增加研發(fā)投入，以更多源于研發(fā)的社會回報推動經濟社會和諧發(fā)展。
三、結論
2003年以來，中國的污染減排體系——包括排放稅、排污許可證、技術政策、命令和控制——為節(jié)能減排提供了有效的激勵，并通過減少政府對稅收的依賴降低了經濟成本。實踐中的主要問題在于環(huán)境產權尚無嚴格界定，地方環(huán)保部門缺乏強制執(zhí)行的激勵機制，難以保證企業(yè)治理污染的積極性等。因此，明確產權、提高稅率、賦予排污行之有效的利潤動機是節(jié)能減排的題中應有之義。最后，由于市場失靈和外部性的存在，污染減排措施不能成為清潔技術的替代品，需要加強技術推廣政策，支持R＆D投入，共同打造環(huán)境友好型社會，提高全社會的福利水平。
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