上海市污水處理項目TOT模式融資問題與對策
1 引言
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，作為公用事業(yè)的環(huán)境治理、水處理等項目也已轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐沸螒B(tài)。根據(jù)市政府“積極探索社會主義市場條件下加強環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的運行機制”的要求，許多工程項目紛紛進(jìn)行了投融資機制的改革，吸引多元化社會資金投入到市政工程項目領(lǐng)域，并取得了很大的成績，然而城市環(huán)保設(shè)施作為市政工程一直以來都是由政府投資、建設(shè)和管理，由于政府財政可支配部分十分有限，承受著巨大的壓力，因此可能導(dǎo)致城市環(huán)保設(shè)施的運轉(zhuǎn)艱難，管理和技術(shù)滯后。
上海要實現(xiàn)建設(shè)成為“國內(nèi)外最適宜發(fā)展創(chuàng)業(yè)和生活居住的城市之一”的目標(biāo)，水環(huán)境的治理迫在眉睫，治水的關(guān)鍵是治污，而治污的重點則是污水處理項目的實施。實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙贏”局面，有必要通過各種融資方式和市場化的運行模式來拓展上海的污水處理項目的投資渠道，提高污水處理設(shè)施的運營效率和國際化水平(上海石洞口污水處理廠國際招商方案策劃報告.同濟(jì)大學(xué)課題)。
本文就上海市污水處理項目利用TOT（移交－運營－移交）模式進(jìn)行融資的問題進(jìn)行一些有益的探索。
2 TOT融資方式及特點
TOT模式是指政府對其建成的基礎(chǔ)設(shè)施在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，通過公開招標(biāo)向社會投資者出讓資產(chǎn)或特許經(jīng)營權(quán)，投資者在購得設(shè)施或取得特許經(jīng)營權(quán)后，組成項目公司，該公司在合同期內(nèi)擁有、運營和維護(hù)該設(shè)施，通過收取服務(wù)費回收投資并取得合理的利潤。合同期滿后，投資者將運行良好的設(shè)施無償?shù)匾平唤o政府[1]。
從本質(zhì)上看，TOT模式是政府將城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施租賃給投資者的一種方式，租賃企業(yè)一次性向政府支付租金。通過TOT模式，政府可以回收設(shè)施建設(shè)資金，同時也解決運營問題。對于項目公司而言，由于其受讓的是已建成且能正常運營的項目，不需承擔(dān)建設(shè)期的風(fēng)險，盡管投資回報率會略低于BOT模式，但對投資者仍有較大吸引力。從T—O過程來看，具有貿(mào)易性質(zhì)，其標(biāo)的為基礎(chǔ)設(shè)施一定期限內(nèi)的現(xiàn)金流量，但從TOT整個過程來看，具有租賃性質(zhì)，只不過租金是一次性支付的，具體TOT融資方式有以下幾個特點[2]：(1)以現(xiàn)有投產(chǎn)項目為基礎(chǔ)，社會投資者與新建項目完全割裂開來沒有直接關(guān)系；(2)投資者擁有該項資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，通過該項資產(chǎn)取得的現(xiàn)金流量收回全部投資和合理的回報； (3)政府收益提前，提高基礎(chǔ)設(shè)施的流動性，從而加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；(4)雙方風(fēng)險比其他融資方式較低。
上海市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資方面,已經(jīng)有過TOT方式的嘗試。例如上海南浦大橋、楊浦大橋和隧道，通過出售49%的專營權(quán)，籌集了大量資金，共籌資25億元，用于徐浦大橋的建設(shè)。滬嘉、滬寧高速公路上海段，也采用了這種融資辦法[3]。
其他一些省市污水處理項目已進(jìn)行了TOT融資方式的的嘗試。深圳龍崗區(qū)的橫崗污水處理廠TOT項目簽定的合同轉(zhuǎn)讓價格為1.2億元，企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)年限為20年，投資回報率為9.08%。
北京市政府決定建設(shè)第九水廠三期工程，因缺乏資金，將北京市第九水廠一期工程20年的經(jīng)營權(quán)以15億元人民幣的價格轉(zhuǎn)讓給北京市控股有限公司，轉(zhuǎn)讓所得用于北京市第九水廠三期工程的建設(shè)。
3 污水處理項目TOT方式融資的影響因素
3.1 技術(shù)工藝要求
在融資方案設(shè)計中必須結(jié)合該項目的特點，注意項目中關(guān)鍵技術(shù)的成熟度、同類項目的技術(shù)水平，分析污水處理工藝、污泥處理工藝、主體硬件質(zhì)量壽命和運行保障，高程設(shè)計、建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計、排放口設(shè)計、圍堤工程、電氣設(shè)計、儀表指控及通訊設(shè)計、給排水設(shè)備設(shè)計、通風(fēng)設(shè)計等技術(shù)指標(biāo)。同時還必須認(rèn)真地關(guān)注保證實現(xiàn)項目技術(shù)水平的各項工藝條件和運作流程。只有這樣才能對項目在技術(shù)上的可操作性，做出正確的評估。
3.2 污水處理水量
污水處理項目的污水處理量是融資方案中一個極其重要的問題，它直接影響著污水處理項目融資的總額和投資回報。但是，由于我國污水處理項目建設(shè)管理的問題，很少對項目污水處理量進(jìn)行精確的測算，融資項目在運營實施后實際的污水處理量低于項目的設(shè)計處理量能力，導(dǎo)致項目的經(jīng)濟(jì)性不能很好地實現(xiàn)。
3.3污水處理費
污水處理單價直接影響招商融資的吸引力。從目前來看，上海市污水處理價格為每立方米0.70元，低于污水處理實際成本，如果不調(diào)整污水處理單價，將很難實施國際融資，也很難保證污水處理設(shè)施的正常運行。上海市污水處理收費應(yīng)該根據(jù)建設(shè)部的相關(guān)文件，采取排污費高于污染治理成本并略有盈余的原則，確定科學(xué)合理的污水處理收費政策和污水處理收費計收體系，以保證上海污水綜合整治項目的可持續(xù)發(fā)展。
3.4水質(zhì)
上海污水處理工程項目主要處理的污水是蘇州河污水合流后排入各干線的污水，污水成分十分復(fù)雜，多為難處理、難降解的工業(yè)廢水，所以對單一污水處理工程的處理效果會產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。因此在實施國際融資招商時，應(yīng)由上海市政府職能部門加強對污水處理設(shè)施接納污水水質(zhì)的監(jiān)測，控制源頭，調(diào)節(jié)污水水質(zhì)，以保證污水處理設(shè)施接納的污水水質(zhì)達(dá)到設(shè)計要求，滿足國際招商技術(shù)文件的規(guī)范要求。
3.5 行政管理環(huán)境
作為公益性事業(yè)，水務(wù)由政府來主導(dǎo)無可厚非，但政府的主導(dǎo)作用不能代替水務(wù)企業(yè)的市場化競爭。上海的水務(wù)名義上由政府統(tǒng)一管理，但實際上是“多頭管理”，污水歸集、排放、管道、污水廠等部門間缺乏協(xié)調(diào)，由此帶來了很多弊端，這會對污水治理的國際招商帶來諸多問題。因此，政府的各個職能部門必須在行政管轄和政策實施方面進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，打破部門間各自為政的局面，實現(xiàn)有效的配合管理。特別是在國際招商融資企業(yè)資質(zhì)的認(rèn)定、審核、市場準(zhǔn)入等方面要進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，從而提出符合國際規(guī)范的相關(guān)技術(shù)文件和指標(biāo)體系。
3.6相關(guān)政策和法律問題
按照世貿(mào)組織規(guī)則和我國對外承諾，污水處理工程項目建設(shè)運營融資的過程中必須完善相應(yīng)的法律法規(guī)。在實施上，污水處理項目國際融資招商過程中特別要關(guān)注的是污水處理的特許經(jīng)營權(quán)問題、稅收政策問題以及有關(guān)的手續(xù)問題。項目在實施過程中應(yīng)該由政府發(fā)文，同意并給予融資方投資運營污水處理工程項目的特許經(jīng)營權(quán)，并由政府或政府委托的職能部門和承讓方簽訂特許權(quán)協(xié)議，在辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)過程中應(yīng)該充分滿足WTO中的國民待遇等相關(guān)原則，體現(xiàn)政府行政管理的國際化水平。
3.7轉(zhuǎn)讓定價問題
轉(zhuǎn)讓定價是轉(zhuǎn)讓協(xié)議能否達(dá)成的關(guān)鍵。由于TOT項目融資需要經(jīng)過國有資產(chǎn)管理部門的審批 , 為防止國有資產(chǎn)流失，經(jīng)營權(quán)的合理定價是必須的。收益現(xiàn)值法可以比較真實的反映擬轉(zhuǎn)讓的項目經(jīng)營權(quán)的真實價值，其關(guān)鍵是投資回報率的確定。由于我國國內(nèi)投資環(huán)境 ,尤其是投資軟環(huán)境如法律環(huán)境、行政環(huán)境方面的問題 ,加大了承讓方在經(jīng)營期間的預(yù)期風(fēng)險，承讓方一般要求比較高的回報率。因此需要做好設(shè)施轉(zhuǎn)讓前的資產(chǎn)評估，確定合理的投資回報率。
3.8特許期結(jié)束的轉(zhuǎn)讓
承讓方在招標(biāo)書中給出的在經(jīng)營期滿之后技術(shù)裝備完好率的承諾，以及完善的設(shè)備更新維修檔案等文件是本項目在決標(biāo)過程中的主要決策依據(jù)，從而保證轉(zhuǎn)讓期滿收回污水處理廠經(jīng)營權(quán)后的污水處理設(shè)施的正常運營。
經(jīng)營期滿后，一方面可以在設(shè)備完好率符合一定要求的基礎(chǔ)上收回設(shè)施自己經(jīng)營；另一方面，可延長特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓期限，承讓方可優(yōu)先取得特許權(quán)資格。
3.9風(fēng)險
鑒于各級各類污水處理項目的工藝、技術(shù)、資金和運營成本等的變動可能導(dǎo)致較大的經(jīng)營風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險，因此，建議一般的污水處理項目在轉(zhuǎn)讓期上給予運營投資方2～3年寬延期的同時，必須對技術(shù)風(fēng)險可能導(dǎo)致的污水處理設(shè)施運行過程中的問題給與充分的重視，從而保證轉(zhuǎn)讓期滿收回污水處理廠經(jīng)營權(quán)后的污水處理設(shè)施的正常運營。
由于一般的污水處理項目運營周期長達(dá)達(dá)20、30年，不可避免會存在資金的匯率風(fēng)險，在項目招商過程中，應(yīng)考慮匯率風(fēng)險可能導(dǎo)致的招標(biāo)價格的變動。
政府也應(yīng)適當(dāng)分擔(dān)一些風(fēng)險，例如承諾在特許權(quán)期限內(nèi)，上海市政府不再重復(fù)建設(shè)與之有競爭性的另一項目，如一定有必要另上新項目，承讓方有優(yōu)先權(quán)。同時，參照國內(nèi)其他污水處理項目的經(jīng)驗由地方政府核準(zhǔn)承讓方在經(jīng)營期間暫不繳所得稅、營業(yè)稅減免和其他地方性規(guī)費減免的各種政策。
4 結(jié)論
污水處理項目采用TOT的融資方式，一方面有利于降低政府的初始資金投入，提高工程項目的運行管理水平和運行的穩(wěn)定性，同時還能大大減輕政府的經(jīng)濟(jì)壓力；另一方面通過有效的國內(nèi)外融資，籌集大量的建設(shè)資金，可以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，
建立污水處理項目TOT融資模式的實質(zhì)是政府通過資金和其它資源的互補性整合，與擁有技術(shù)資源和資金資源的一方實現(xiàn)合作經(jīng)營的一種模式。這種模式涉及經(jīng)濟(jì)、金融、管理、技術(shù)、法律、國際關(guān)系、文化、語言等多方面的知識，以及運用這些知識的能力、經(jīng)驗和技巧。污水處理項目TOT融資模式是參與雙方或各方共同實施的商業(yè)系統(tǒng)工程，因此，對污水處理項目TOT融資應(yīng)該滿足以下原則：
4.1科學(xué)性。由于污水處理項目建設(shè)運營融資是以污水處理工程為載體，不可避免的有其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)內(nèi)容。因此在設(shè)計融資方案時，必須透徹地了解和科學(xué)地評估污水處理工程項目的技術(shù)內(nèi)容和經(jīng)濟(jì)測算。
4.2可行性。建設(shè)運營融資方案的可行性包括技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)可行性。技術(shù)可行性分析，主要應(yīng)以專業(yè)污水處理工程設(shè)計院所提供的相關(guān)報告為依據(jù)，分析技術(shù)和工藝的先進(jìn)性、污水處理水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營期設(shè)備的完好率等；經(jīng)濟(jì)可行性分析，必須貫徹收益彌補成本的原則。
4.3市場化。污水處理項目建設(shè)運營融資方案的設(shè)計應(yīng)以國際通行的市場化原則和方法進(jìn)行設(shè)計。
4.4雙贏的。雙贏是成功的基礎(chǔ)，污水處理項目在招商引資過程中應(yīng)體現(xiàn)WTO的相關(guān)原則，權(quán)利和義務(wù)對等。只有建立在滿足參與各方各自利益的基礎(chǔ)上，設(shè)計為各方共同接受的國際融資方案和體系才能有效實現(xiàn)污水處理項目的國際化。有時從自身的戰(zhàn)略利益考慮做出較大的戰(zhàn)術(shù)讓步也是需要的和明智的。
4.5有利于城市環(huán)保整治的可持續(xù)發(fā)展。融資方案應(yīng)有利于盡快回籠建設(shè)資金，滿足政府市政項目建設(shè)的資金需要；有利于污水處理工程的周期建設(shè)、安排資金和實施運行，保證污水處理設(shè)施的完好性和有效的持續(xù)運轉(zhuǎn)。
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