治污DBO模式中國試水 挑戰(zhàn)傳統(tǒng)BOT模式
重效率 輕資金
2008年1月30日，中國內(nèi)地第一家實(shí)行DBO模式招標(biāo)的項(xiàng)目——天津市濱海新區(qū)漢沽營城污水處理廠項(xiàng)目開工建設(shè)。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括建設(shè)日處理10萬噸污水處理廠1座，日生產(chǎn)5萬噸中水廠1座以及廠外配套管網(wǎng)52公里和泵站7座，工程總投資3.61億元，資金來源于世行貸款。
在隨后舉辦的“2008城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上，DBO作為重點(diǎn)介紹的污水處理新市場模式而廣受注目。
“如果采用BOT投資方式，可能會(huì)把單噸水價(jià)算高一些，因?yàn)橥顿Y要求回報(bào)，這是必然的”，天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司總經(jīng)理顧啟峰說。而采用DBO模式，則是以技術(shù)、運(yùn)營方面的能力去獲得項(xiàng)目的運(yùn)營權(quán)，對政府和企業(yè)來說都是最劃算的。這使企業(yè)更加專注于在技術(shù)、運(yùn)營方面能力的提升，一些在行業(yè)內(nèi)有運(yùn)營優(yōu)勢的企業(yè)能夠脫穎而出，只有它們才會(huì)中標(biāo)這類項(xiàng)目。
實(shí)際上，2005年12月，在國務(wù)院發(fā)布的《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中就提到了DBO模式——“要推行污染治理工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營的一體化模式，鼓勵(lì)排污單位委托專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)污水治理或者設(shè)施運(yùn)營”（第24條）。清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤說，“這里所說的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營實(shí)際上就是西方國家普遍采用的DBO模式”。
以美國為例，對于現(xiàn)有國營公用事業(yè)私有化改革的主要方式是外包運(yùn)營權(quán)，而很少出售國有資產(chǎn)。對于新建設(shè)施多數(shù)是由政府投資和擁有產(chǎn)權(quán)，以DBO總包方式通過招投標(biāo)選定合作經(jīng)營者，較少引入私人投資。而在國內(nèi)，主要方式仍是出售國有資產(chǎn)或采用BOT等方式引入私人投資。
澳門污水處理項(xiàng)目就成功地采用了DBO模式。澳門污水項(xiàng)目試運(yùn)行期為3年以及兩年建設(shè)期共5年合同。政府通過招標(biāo)選擇DBO的實(shí)施者，被選者需要具有豐富的技術(shù)能力、建設(shè)能力和運(yùn)行能力，標(biāo)的是建設(shè)的投資和運(yùn)營的費(fèi)用。由于澳門污水處理不向公眾收費(fèi)，因此項(xiàng)目投資和服務(wù)費(fèi)均來源于政府財(cái)政收入。
香港在上世紀(jì)90年代初引進(jìn)DBO模式用以運(yùn)營環(huán)保設(shè)施，其中尤以廢物處理方面最為成功。以位于青衣島的化學(xué)廢料處理中心（CWTC）為例，該中心自1993年4月交由一間私人公司經(jīng)營運(yùn)作，政府則負(fù)責(zé)投入共計(jì)13億元的建造成本。該公司在運(yùn)輸和處理廢料過程中，接受政府嚴(yán)密的監(jiān)管。收費(fèi)方面，政府主要根據(jù)污染者自付原則，逐步提升收費(fèi)水平，令CWTC最終收支平衡。
“更確切地說，DBO前面還應(yīng)有‘I’即投資環(huán)節(jié)，后面有‘T’即移交環(huán)節(jié)”，蘇伊士環(huán)境集團(tuán)得利滿公司中國區(qū)董事喬蓬告訴記者。只不過投資是政府的事情，即由政府出資建設(shè)，而DBO則是責(zé)任主體所要承擔(dān)的責(zé)任。
BOT模式需要項(xiàng)目方或是責(zé)任方自己投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，而DBO則是一種共同建設(shè)和運(yùn)營的方式，在某種形式上和傳統(tǒng)的EPC模式較為相似，區(qū)別在于EPC不一定帶設(shè)計(jì)。 過去，污水處理項(xiàng)目是由政府投資和建設(shè)，交給國有企業(yè)經(jīng)營，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)和各個(gè)環(huán)節(jié)，沒有一個(gè)合理的成本約束機(jī)制，因而運(yùn)營效率低。而在DBO模式下，國有、民營乃至國際的社會(huì)投資主體都可以參與到市政基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的競爭中，經(jīng)營權(quán)的獲得不是政府授予，而是通過競爭方式獲得的，這是和以往運(yùn)營方式最大的區(qū)別。
DBO模式實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營主體、建設(shè)主體與投資主體分開，投資人會(huì)更加注重提高效率，也就堵住投資主體權(quán)力的擴(kuò)張，如在設(shè)備采購、項(xiàng)目招標(biāo)過程中的暗箱操作。
從污水設(shè)施的生命周期來看，設(shè)施的建造只需要短則數(shù)月、長則幾年的時(shí)間，而后期運(yùn)營卻需要持續(xù)十幾年甚至幾十年，治理污染、凈化水質(zhì)的好與壞主要取決于污水處理廠的后期運(yùn)營。采用DBO模式可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體與運(yùn)營主體的分離、投資與建設(shè)環(huán)節(jié)的分離，同時(shí)也有利于污染責(zé)任與治污責(zé)任的轉(zhuǎn)移和分離，從而提高了建設(shè)和運(yùn)營的效率，更有利于項(xiàng)目長期保持服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率。
挑戰(zhàn)傳統(tǒng)模式
既然DBO模式有諸多優(yōu)點(diǎn)，為什么在中國市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展的實(shí)際項(xiàng)目卻是鳳毛麟角呢？
“這主要是因?yàn)楝F(xiàn)階段，政府更多地希望通過BOT等方式引入社會(huì)資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，需要引入的是投資”，傅濤說。
目前很多地方政府在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入市場機(jī)制的主要?jiǎng)訖C(jī)是為了吸引社會(huì)投資，而DBO雖然引入了市場機(jī)制，但對于地方政府來說還是要自己出錢建設(shè)設(shè)施。一旦不能實(shí)現(xiàn)獲得資金的目的，那么政府寧可選擇不引入市場機(jī)制，而讓原來的國有市政企業(yè)來運(yùn)營。因此，地方政府對推行DBO模式的興趣并不大。
在BOT時(shí)代，核心競爭力就是誰的融資成本低、誰能融到更多的資金。很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目受制于項(xiàng)目方的資金規(guī)模和融資能力，因而規(guī)模較小。DBO則不同，在污水處理行業(yè)，作為提供環(huán)境服務(wù)的企業(yè)，需要考量的是其設(shè)計(jì)、技術(shù)和運(yùn)營能力。
而之所以DBO模式能在天津率先使用，也是因?yàn)槭鞘佬匈J款項(xiàng)目，市政府并沒有直接出資，加之世行要求采用市場機(jī)制建設(shè)和運(yùn)營，不要求國有企業(yè)運(yùn)營，DBO才得以應(yīng)用。在發(fā)達(dá)國家，由于政府并不缺乏資金，更注重的是運(yùn)營效率，因此更愿意采用DBO模式。
在國際上，很多市政設(shè)施都是政府投資的，一旦確定政府投資，同時(shí)又有政府和公眾監(jiān)管機(jī)構(gòu)追求效率的時(shí)候，必然采取DBO模式。
“當(dāng)然，由于DBO模式適用于新建項(xiàng)目，而發(fā)達(dá)國家多數(shù)地方已建好的基礎(chǔ)設(shè)施足以滿足城市需要，新建項(xiàng)目較少，因而DBO模式在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的市政領(lǐng)域并不是很多，多為工業(yè)企業(yè)所采用”，喬蓬解釋說，政府在建好基礎(chǔ)設(shè)施后，公開招標(biāo)選擇運(yùn)營者，這樣就形成另一個(gè)新興市場即“O&M”市場。
對于中國內(nèi)地來說，由于城市化進(jìn)程加快，城市人口增加，對于市政基礎(chǔ)設(shè)施的需求也隨之增加，需要大規(guī)模開展市政項(xiàng)目建設(shè)，“很多新建項(xiàng)目都可以采用DBO模式”，喬蓬說。
由于企業(yè)不需承擔(dān)投資責(zé)任，因此競爭產(chǎn)生的服務(wù)價(jià)格低；政府監(jiān)管的核心在于準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的企業(yè)選擇，不用進(jìn)行過程的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，因此監(jiān)管十分簡單。面對中國目前污水領(lǐng)域大量的國債投資項(xiàng)目，DBO模式無疑是最佳選擇。另外，他認(rèn)為，如果能夠讓政府有足夠暢通的融資渠道，也將有助于這種模式的推行。
此外，由于DBO要求責(zé)任方需同時(shí)具有設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營3大類別的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，而在現(xiàn)行行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)下，目前很難有一個(gè)企業(yè)同時(shí)具備運(yùn)行、設(shè)計(jì)、建設(shè)資質(zhì)，因而也較難選擇項(xiàng)目實(shí)施者。
在城市水業(yè)領(lǐng)域，目前大部分地方政府建設(shè)資金的短缺將決定資本在一定時(shí)間內(nèi)仍然是市場的主角，而BOT、TOT模式仍將發(fā)揮一定的作用。
同時(shí)在大型城市，一些傳統(tǒng)的水務(wù)運(yùn)營企業(yè)如北京排水集團(tuán)、上海排水公司等都是非常專業(yè)的運(yùn)營公司，也給DBO的推行帶來一定難度。因此，北京市政工程設(shè)計(jì)研究院副院長張韻建議，在中小城市推行DBO更為可行。
“其實(shí)，公用事業(yè)領(lǐng)域并不適合大規(guī)模引入社會(huì)資本，而只適合在運(yùn)營環(huán)節(jié)引入社會(huì)主體”，傅濤說。而現(xiàn)有的水務(wù)企業(yè)更擅長的是提供環(huán)境服務(wù)，屬于服務(wù)業(yè)范疇，而不是作為投資公司開展投融資。
環(huán)境服務(wù)業(yè)本質(zhì)由社會(huì)運(yùn)營者，為政府、企業(yè)、公眾和社會(huì)提供一種專業(yè)化的服務(wù)。因此，不以投資為核心的DBO模式是環(huán)境服務(wù)企業(yè)參與市政項(xiàng)目的理想模式，它實(shí)現(xiàn)了投資環(huán)節(jié)和運(yùn)營環(huán)節(jié)的分離，可以更好地發(fā)揮企業(yè)的運(yùn)營能力。
在傅濤看來，《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出DBO的目的就是希望政府來投資，或是讓污染者即工業(yè)企業(yè)來投資，環(huán)境服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營，DBO則把這3個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，專業(yè)的公司來做專業(yè)的事情。
隨著政府投資體制的理順，隨著地方政府特別是沿海地區(qū)政府對引入資金的認(rèn)識到位，很多地方政府已經(jīng)意識到城市公用事業(yè)市場化改革并不應(yīng)重視投資而忽視服務(wù)質(zhì)量和效率，改革的中心和目標(biāo)也不應(yīng)是投資而應(yīng)該是服務(wù)和效率。這樣一來，水務(wù)改革可以為更多有實(shí)力的國內(nèi)企業(yè)提供機(jī)會(huì)，讓它們能夠在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上發(fā)揮作用，提供服務(wù)，而不是單純依靠資本的拉動(dòng)。
可喜的是，在一些沿海地區(qū)，已經(jīng)有市政府脫離融資層面，而開始追求效率，逐漸接受DBO模式。喬蓬提醒到，由于DBO在中國并沒有相關(guān)的法律法規(guī)，因此雙方在簽定DBO合同時(shí)必須詳盡地規(guī)定責(zé)任和義務(wù)。
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