“主體變更”對 環(huán)評審批有何影響？
更新時間：2021-03-22 14:39
來源：中國環(huán)境報
作者: 陳國強
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筆者多年來一直從事環(huán)境法律實務(wù)工作，深刻感受到建設(shè)項目環(huán)評審批中部分基層管理部門忽視環(huán)評審批的行政許可特性，導(dǎo)致實務(wù)中產(chǎn)生一些不必要的爭議。如常有生態(tài)環(huán)境主管部門或企業(yè)向筆者咨詢，如果建設(shè)項目建設(shè)完成后，運營主體發(fā)生了變更或者項目資產(chǎn)進行了轉(zhuǎn)讓，是否需要重新辦理環(huán)評審批？
為厘清主體變更對于環(huán)評審批的影響，筆者特撰文探討如下。本文中環(huán)評審批僅指“建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書/表的行政審批”，下文不再贅述。
1 關(guān)于環(huán)評審批相關(guān)期限問題
何時需要取得環(huán)評審批？
《環(huán)境影響評價法》第二十五條規(guī)定：“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。”由此可見，環(huán)評審批是建設(shè)項目在開工建設(shè)前必須取得的行政許可。這是何時應(yīng)當(dāng)取得環(huán)評審批的問題。
環(huán)評審批的行政許可效力何時終止？
建設(shè)項目依法完成竣工環(huán)保驗收后，作為行政許可的環(huán)評審批處于何種法律狀態(tài)？或者再直白點說，后續(xù)行政許可內(nèi)容發(fā)生變化是否還需依法辦理許可變更手續(xù)？
筆者認為，環(huán)評審批作為一類建設(shè)許可，是建設(shè)單位從事項目建設(shè)活動所應(yīng)該依法取得的行政許可。某建設(shè)項目完成竣工環(huán)保驗收后，建設(shè)單位對項目的建設(shè)行為已經(jīng)完成，行政相對人不再需要持續(xù)持有這一項目的建設(shè)許可，環(huán)評審批作為行政許可的法律效力至此終結(jié)。
建設(shè)項目竣工驗收后，在發(fā)生一些產(chǎn)權(quán)變更時，一種觀點認為需要辦理環(huán)評審批的主體變更。這其實是沒有對作為建設(shè)項目開工建設(shè)許可的環(huán)評審批與作為生產(chǎn)運營許可的排污許可之間的差異進行區(qū)分。
簡單舉一個例子，某個房地產(chǎn)項目開工建設(shè)之前已取得環(huán)評審批，項目完工后房地產(chǎn)開發(fā)商實施房屋銷售行為，是否還需要為每一戶重新辦理環(huán)評審批變更手續(xù)？答案顯而易見。因此，建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收完成后，這一項目與環(huán)評審批相關(guān)的義務(wù)也自然終結(jié)。
驗收后發(fā)生一些變動是否需要認定發(fā)生重大變動？
《環(huán)境影響評價法》第二十四條第一款規(guī)定：“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。”
對于建設(shè)過程中發(fā)生重大變動的建設(shè)項目需要重新報批環(huán)評文件，目前理論與實務(wù)界均無爭議。但是，對于竣工環(huán)保驗收完成后發(fā)生的一些變動，如符合重大變動的相關(guān)要素標(biāo)準(zhǔn)，是否也屬于重大變動的范疇？各方觀點不一。筆者的答案是否定的，主要理由如下：
一是《關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項目重大變動清單的通知》（環(huán)辦〔2015〕52號）已明確：“屬于重大變動的應(yīng)當(dāng)重新報批環(huán)境影響評價文件，不屬于重大變動的納入竣工環(huán)境保護驗收管理。”這段話表明，在竣工環(huán)保驗收之前才需要判定建設(shè)項目是否發(fā)生重大變動。
二是根據(jù)前文論述，一個建設(shè)項目完成竣工環(huán)保驗收后，環(huán)評審批的行政許可效力已經(jīng)終止。后續(xù)發(fā)生的一些變動，被認定為屬于新建設(shè)項目的，應(yīng)該依法辦理相關(guān)審批手續(xù)。如新建、改建、擴建項目和技改項目都可以直接依法重新辦理環(huán)評審批手續(xù)，若此時再同時適用重大變動條款，則會導(dǎo)致法律適用的混亂。當(dāng)然，依法不需要辦理環(huán)評審批的，也可以通過環(huán)評備案程序或者排污許可變更手續(xù)等予以管理。
2 關(guān)于環(huán)評審批的主體問題
誰需要依法取得環(huán)評審批？
《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。”因此，行政許可是明確授予某一具體主體的，也就是行政許可應(yīng)有明確的被許可人。那么建設(shè)項目中，誰需要依法取得環(huán)評審批呢？特別在一些PPP項目、BOT項目、代建項目、EPC項目中由于投資、建設(shè)、資產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系復(fù)雜，經(jīng)常會產(chǎn)生疑問。
《環(huán)境影響評價法》第二十二條規(guī)定：“建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書、報告表，由建設(shè)單位按照國務(wù)院的規(guī)定報有審批權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門審批。”由此可見，建設(shè)單位需要依法取得建設(shè)項目的環(huán)保審批行政許可。
建設(shè)單位變更是否需要辦理行政許可變更手續(xù)？
從前文論述來看，環(huán)評審批更多關(guān)注的是建設(shè)項目本身對環(huán)境的影響，如果發(fā)生“重大變動”，則需要重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件，更明確地說，就是需要重新修改環(huán)境影響評價文件再提交審批。
但是，如建設(shè)項目在建設(shè)過程中建設(shè)單位發(fā)生變更，是否需要重新辦理環(huán)評審批手續(xù)？有觀點認為，既然建設(shè)項目已經(jīng)取得環(huán)評審批，在未發(fā)生重大變動時，僅建設(shè)單位變更不需要重新辦理審批手續(xù)。
當(dāng)然，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，在建設(shè)項目未發(fā)生重大變動時，不需要重新修改環(huán)境影響評價文件。但是，環(huán)評審批除受《環(huán)境影響評價法》規(guī)限外，還應(yīng)遵守《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定。
行政許可，是指行政機關(guān)準(zhǔn)予被許可人從事特定活動的行政行為。行政許可的要件應(yīng)包括：誰有權(quán)實施特定活動，以及實施何種特定活動兩部分內(nèi)容。當(dāng)建設(shè)單位發(fā)生變更時，作為行政許可的環(huán)評審批的被許可人也發(fā)生了變更，亦需要辦理行政許可的主體變更手續(xù)。
《行政許可法》第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。”第四十九條規(guī)定：“被許可人要求變更行政許可事項的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機關(guān)提出申請；符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)。”
由此可見，建設(shè)項目在建設(shè)過程中發(fā)生建設(shè)單位變更的情形時，新建設(shè)單位應(yīng)依法取得環(huán)評審批。因為，生態(tài)環(huán)境主管部門已經(jīng)將這一建設(shè)項目的環(huán)評審批行政許可授予原建設(shè)單位，其依法不得擅自改變被許可人。但需要特別注意的是，生態(tài)環(huán)境主管部門在辦理環(huán)評審批行政許可變更時，應(yīng)根據(jù)原建設(shè)單位的申請予以辦理。同時，若僅建設(shè)單位發(fā)生變化而建設(shè)項目并未發(fā)生重大變動，則在進行許可變更批復(fù)時不需要新的建設(shè)單位重新編制建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。
綜上，建設(shè)主體/運營主體變更發(fā)生的階段對于判斷是否需要重新辦理環(huán)評審批具有直接影響。如相關(guān)變更發(fā)生在項目建設(shè)階段，則需要依法辦理建設(shè)主體的行政許可變更手續(xù)；如相關(guān)變更發(fā)生在建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收完成后，因環(huán)評審批行政許可的效力已終止，相關(guān)單位無需重新辦理這一建設(shè)項目的環(huán)評審批手續(xù)。
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