福州垃圾焚燒發(fā)電和污水處理兩個(gè)PPP項(xiàng)目案例
一、案例基本情況
（一）福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠
1.項(xiàng)目背景。上世紀(jì)90年代，福州市的垃圾主要采用填埋處理。紅廟嶺垃圾填埋場(chǎng)于1995年建成，設(shè)計(jì)一期工程日處理垃圾800多噸，使用20年。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，垃圾量每年以10％以上的速度遞增，已遠(yuǎn)超設(shè)計(jì)容量。而且垃圾填埋成本高，每填埋1噸垃圾大約需要150元，填埋的垃圾降解后產(chǎn)生的有害氣體，易產(chǎn)生溫室效應(yīng)、臭味、毒害影響等問題。2003年紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目正式立項(xiàng)，占地78畝，工程總投資約4億元，設(shè)計(jì)規(guī)模為日處理1200噸生活垃圾，年發(fā)電量1.4億千瓦時(shí)。2004年底，福州市人民政府通過公開招標(biāo)與保羅投資集團(tuán)全資子公司福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電有限公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，授予其27年特許經(jīng)營權(quán)（含建設(shè)期和試運(yùn)行期）。福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電有限公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營，政府按每噸43元的價(jià)格向其支付垃圾處理費(fèi)，并按約定額度、價(jià)格收購其發(fā)的電。項(xiàng)目于2005年8月動(dòng)工建設(shè)，2007年8月完成調(diào)試投運(yùn)，并通過消防、安全、環(huán)保等驗(yàn)收，完成了《特許權(quán)協(xié)議》約定的各種功能性測(cè)試，2008年3月煙氣在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與福建省環(huán)保監(jiān)測(cè)中心實(shí)現(xiàn)互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其煙氣排放進(jìn)行24小時(shí)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，2008年8月正式轉(zhuǎn)入商業(yè)運(yùn)營，2008年7月1日獲得國家發(fā)改委頒發(fā)的《資源綜合利用電廠認(rèn)定證書》。
2.運(yùn)行情況。紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠正式投產(chǎn)以來，以焚燒發(fā)電為主、填埋為輔的垃圾綜合處理，社會(huì)和環(huán)保效益顯著，有效解決了紅廟嶺地區(qū)因垃圾污染帶來的隱患和日益嚴(yán)重的土壤、地表水遭受破壞的難題。垃圾焚燒發(fā)電，還可減少排放垃圾體積的85％～95％，既避免土地資源浪費(fèi)，也可解決紅廟嶺垃圾填埋場(chǎng)因垃圾遞增使用壽命縮短的問題。目前，日均接納垃圾量約1700噸，年處理垃圾56萬噸，每日焚燒市區(qū)內(nèi)三分之二垃圾，日上網(wǎng)電量近40萬千瓦時(shí)，取得了化害為寶、造福社會(huì)的良好效益，達(dá)到了資源綜合利用的目的。通過一期項(xiàng)目的良好運(yùn)營，今年，經(jīng)省發(fā)改委項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)，保羅投資集團(tuán)全資子公司保羅清潔能源（福州）有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)及運(yùn)營福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠二期項(xiàng)目，該項(xiàng)目設(shè)計(jì)新增一條600噸/日焚燒爐生產(chǎn)線和一臺(tái)12MW凝氣式汽輪發(fā)電機(jī)組，項(xiàng)目估算投資金額約2.5億元。紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠實(shí)施近10年來，運(yùn)營順暢，連續(xù)安全生產(chǎn)，公眾、社會(huì)資本和政府各方對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行情況都較為滿意，究其原因，還是雙方在“設(shè)計(jì)規(guī)劃、合約訂立、營運(yùn)監(jiān)管”等各環(huán)節(jié)做到“充分論證、明晰權(quán)責(zé)、平等合作”。
（二）福州連坂污水處理廠
1.項(xiàng)目背景。南臺(tái)島（即現(xiàn)今福州市倉山區(qū)）為閩江中第一大島嶼，總面積118.2平方公里。福州連坂污水處理廠建成之初，只有金山污水處理廠日處理污水5萬噸，大量未經(jīng)處理的污水仍排入內(nèi)河。為滿足南臺(tái)島經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，保護(hù)閩江南北港水體和南臺(tái)島地下水資源，福州市實(shí)施了連坂污水處理廠項(xiàng)目。該項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)總規(guī)模為處理污水40萬噸/日，工程分三期建設(shè)，一期處理污水10萬噸/日，二期擴(kuò)建至20萬噸/日，三期擴(kuò)建至40萬噸/日，計(jì)劃分別于2010年、2015年和2020年建成。一期廠外配套污水管網(wǎng)建設(shè)工程投資3.5億元（政府出資建設(shè)），工程投資2.45億元，采用BOT方式運(yùn)作，通過國際招標(biāo)選擇合作方。2008年底，最終選定同方股份有限公司，其設(shè)立福州創(chuàng)源同方水務(wù)有限公司與福州市建設(shè)局于2009年6月簽訂合作協(xié)議，并于下半年開工建設(shè)一期工程，2010年底建成投產(chǎn)，至今運(yùn)營正常。
2.運(yùn)行情況。連坂污水處理廠建成后，主要服務(wù)南臺(tái)島浦上大道以南90多平方公里的區(qū)域。切斷了大半個(gè)南臺(tái)島的污水源，增強(qiáng)了其污水處理能力。同時(shí)，使福州市污水處理能力超過60萬噸，實(shí)現(xiàn)污水處理能力達(dá)100%的目標(biāo)。2013年底，根據(jù)協(xié)議約定條款，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程出現(xiàn)的技術(shù)條件變更，雙方積極溝通配合，完成了投入運(yùn)營以來的第一次調(diào)價(jià)工作。今年，二期擴(kuò)建項(xiàng)目已著手立項(xiàng)審批等工作，預(yù)計(jì)明年初動(dòng)工。
二、項(xiàng)目主要經(jīng)驗(yàn)
1.借助專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，完善合同框架設(shè)計(jì)。相比較于其他項(xiàng)目中“快速上馬、火速簽約、一紙合同”的匆忙，福州市政府在紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠立項(xiàng)之初便聘請(qǐng)了深圳某家專門從事垃圾處理的咨詢公司，通過咨詢公司對(duì)項(xiàng)目的全面分析，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)計(jì)合同，形成了《特許權(quán)協(xié)議》、《垃圾處理服務(wù)協(xié)議》《購電協(xié)議》、《招標(biāo)文件及其附件》、《標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及有關(guān)技術(shù)文件》、《其他構(gòu)成本協(xié)議內(nèi)容的文件》等一整套相對(duì)完整的合同體系。諸如細(xì)化到垃圾交付地點(diǎn)、數(shù)量、品質(zhì)，一方要求更多次數(shù)的地磅檢驗(yàn)的費(fèi)用由誰承擔(dān)等都做了很具體的規(guī)定。借助行業(yè)專業(yè)的視角形成與之相匹配的規(guī)范契約文本，既對(duì)項(xiàng)目安全性做出規(guī)定，又對(duì)各方的權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行了明確，從源頭上避免了政府主導(dǎo)合同式的“外行管內(nèi)行”或僅委托招標(biāo)代理公司出具制式合同情況造成的“先天性缺陷”，為項(xiàng)目的成功奠定了基礎(chǔ)。
2.科學(xué)項(xiàng)目規(guī)劃，發(fā)揮政企各自優(yōu)勢(shì)。面對(duì)城市發(fā)展需求和垃圾、污水處理廠選址困難及可能對(duì)周邊居民帶來的一些不利影響等矛盾，福州市通過科學(xué)規(guī)劃，利用原紅廟嶺垃圾填埋場(chǎng)規(guī)劃用地、運(yùn)輸專用通道等已有設(shè)施，設(shè)計(jì)建設(shè)紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠，最大限度的降低了項(xiàng)目前期征地、拆遷和施工等風(fēng)險(xiǎn)，又充分實(shí)現(xiàn)與原垃圾填埋場(chǎng)的無縫對(duì)接，減少了運(yùn)營成本。同時(shí)，政府在引進(jìn)社會(huì)資本負(fù)責(zé)垃圾處理，并未將所有問題和環(huán)節(jié)全部推給社會(huì)，成為“甩手掌柜”。結(jié)合本市實(shí)情，政府仍然利用已有環(huán)衛(wèi)部門力量，負(fù)責(zé)市區(qū)垃圾的收集、運(yùn)輸和收費(fèi)，并針對(duì)將焚燒發(fā)電產(chǎn)生的“三出”廢物（滲濾液、飛灰和爐渣），在周邊區(qū)域分塊采用BOT的方式設(shè)廠，完善了下游配套產(chǎn)業(yè)，也“變廢為寶”避免了對(duì)環(huán)境的二次污染。在連坂污水處理廠中，同樣通過合理區(qū)域規(guī)劃和分期擴(kuò)容的做法，保證了項(xiàng)目建成后有足夠的污水處理量，不致于造成因?yàn)?ldquo;吃不飽”而虧損的硬傷。通過整體分段式的規(guī)劃，不僅充分發(fā)揮了政府和企業(yè)在各自領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，能夠集中精力實(shí)現(xiàn)專業(yè)細(xì)分，也分散降低了項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)，阻斷了“一招不慎、滿盤皆輸”的局面出現(xiàn)。
3.公開全球招標(biāo)，篩選優(yōu)勢(shì)資本。招標(biāo)程序的公開、公平是保證挑選出合適參與資本的前提，福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠和連坂污水處理廠項(xiàng)目均通過公開招標(biāo)方式，面向全球征集合作伙伴，有效保證了參與者的廣泛性和競(jìng)爭性。如：連坂污水處理廠招標(biāo)中吸引到柏林水務(wù)國際股份有限公司（迪拜梅地公用投資中國有限公司和北京城建道橋工程有限公司聯(lián)合體）、中國光大國際有限公司、北京桑德環(huán)保集團(tuán)有限公司等諸多國內(nèi)外、國有民營各類資本參與，政府也得以充分篩選優(yōu)質(zhì)合作方。此外，在咨詢公司已建立較為完備合同框架體系的基礎(chǔ)上，政府和社會(huì)資本能更加清晰針對(duì)項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，充分論證、談判、報(bào)價(jià)，保證了中標(biāo)合作方的實(shí)力。
4.權(quán)責(zé)分配合理，項(xiàng)目邊界清晰。政府和福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電有限公司簽訂時(shí)，就對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，保證了讓有能力的一方來承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。如：政府應(yīng)保證各種許可和批準(zhǔn)以備改造協(xié)議，履行電力收購等；社會(huì)資本應(yīng)在特許期內(nèi)自行承擔(dān)項(xiàng)目的所有費(fèi)用及風(fēng)險(xiǎn)，并負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、采購、安裝、測(cè)試、試運(yùn)營、運(yùn)營、維護(hù)和修理等。而且，對(duì)項(xiàng)目邊界進(jìn)行了清晰界定。垃圾焚燒發(fā)電廠從政府將垃圾運(yùn)輸?shù)郊s定地點(diǎn)移交開始，合規(guī)處理后，產(chǎn)出電力政府按約定收購，“三出”廢物移送到約定地點(diǎn)結(jié)束，無約定不清或遺漏環(huán)節(jié)。連坂污水處理廠也將社會(huì)資本無法處理的管網(wǎng)建設(shè)交由政府，明確雙方合作邊界起接收污水進(jìn)水的約定地點(diǎn)，止于污水經(jīng)過本項(xiàng)目處理后的交付地點(diǎn)。同樣基于完備的合同條款，規(guī)范各自的行為邊界，讓雙方對(duì)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也有了保證，合作更為順暢。
5.設(shè)定調(diào)整機(jī)制，保障合理回報(bào)。區(qū)別于其他項(xiàng)目中收益調(diào)整機(jī)制缺失的情況，造成政府與社會(huì)資本“對(duì)賭”，從而出現(xiàn)不是社會(huì)資本虧損嚴(yán)重，項(xiàng)目無法維系，就是社會(huì)資本賺得“盆滿缽滿”政府被迫高價(jià)回購甚至不履約的局面。紅廟嶺項(xiàng)目協(xié)議對(duì)保底垃圾交付數(shù)量和保底量的提高、降低條件；以及垃圾處理單價(jià)變動(dòng)觸發(fā)條件都做出了約定，保證項(xiàng)目收益情況能根據(jù)外部因素上下雙向變動(dòng)，使得民生工程不淪落為“搖錢樹”，又能有效激發(fā)社會(huì)資本提高經(jīng)營效率的積極性。項(xiàng)目從設(shè)計(jì)之初日保底處理量1000噸，提升到現(xiàn)階段日處理量約1700噸，也從側(cè)面證明了當(dāng)前機(jī)制運(yùn)行的有效性。連坂污水處理廠由于技術(shù)要求變更，政府遵從合同約定，經(jīng)雙方協(xié)商完成污水處理單價(jià)的首次調(diào)整更是落實(shí)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，踐行“盈利不暴利”精神，保障社會(huì)資本合理回報(bào)的體現(xiàn)。
6.平等合同主體，遵循契約精神。政府在與社會(huì)資本合作中表現(xiàn)出的強(qiáng)勢(shì)行為，用行政命令干預(yù)合同履行，不按合同條款作為或亂作為等情況，往往成為社會(huì)資本與政府合作的最大顧慮。不規(guī)范、不對(duì)等的項(xiàng)目合作，是造成邊界不清、權(quán)責(zé)不明的根源，也將很多優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資本擋在了參與提供公共服務(wù)的大門之外。政府通過“非市場(chǎng)化”方式簽訂的合同，是推脫了一些本應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，但也帶來了許多潛在或有責(zé)任。尊重市場(chǎng)、契約精神的缺乏也與“依法治國”的要求相悖。如此，福州市在合同中明確寫明各環(huán)節(jié)中，雙方未完成應(yīng)盡義務(wù)需要承擔(dān)的賠償、罰款等責(zé)任，更顯難能可貴。這也是調(diào)研中合作方多次表明項(xiàng)目成功，很大程度歸功于政府全過程參與并給予大力配合。
三、項(xiàng)目存在問題及完善建議
1.強(qiáng)化監(jiān)管能力。當(dāng)前政府對(duì)紅廟嶺垃圾焚燒的日常監(jiān)管主要依托于紅廟嶺垃圾填進(jìn)廠和市容局等，人員技術(shù)力量較為薄弱。垃圾焚燒及其他行業(yè)均是專業(yè)化程序較高的領(lǐng)域，政府作為監(jiān)管者相關(guān)專業(yè)人才缺乏，往往出現(xiàn)“買的不如賣的精”的情況；過于重視行政審批，對(duì)企業(yè)營運(yùn)監(jiān)管力量不足，沒有充足人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行“全過程、全方位”監(jiān)管，只能做到對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)與監(jiān)管指標(biāo)的對(duì)照監(jiān)管，容易導(dǎo)致監(jiān)管“盲區(qū)”的產(chǎn)生，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，改變“嚴(yán)進(jìn)寬管”的局面，參照發(fā)達(dá)地區(qū)做法加強(qiáng)日常監(jiān)管力量，甚至實(shí)現(xiàn)駐廠跟蹤監(jiān)管，細(xì)化到對(duì)重要設(shè)備檢修運(yùn)營情況的監(jiān)控。
2.加強(qiáng)中期績效評(píng)估。項(xiàng)目運(yùn)作近十年來，雖然取得了良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，但對(duì)于項(xiàng)目的約束調(diào)整機(jī)制仍停留在協(xié)議訂立之初，雙方未建立起較為完善的中期績效考評(píng)機(jī)制，不利于解決實(shí)施過程中出現(xiàn)的新問題并提升合作效率。特別是民生工程，引入社會(huì)資本運(yùn)作，一定要建立在考核機(jī)制建全完善的基礎(chǔ)上，匆匆市場(chǎng)化，推向社會(huì)，只能變?yōu)檎?ldquo;甩包袱”行為。
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